农村研究论文-论乡村自治制度与农村经济发展模式.doc

农村研究论文-论乡村自治制度与农村经济发展模式一、引论国家对“乡村自治”的制度设计和安排，集中体现在中华人民共和国农村居民委员会组织法(以下简称村委组织法)的起草、修订、颁布和推行上。作为一个制度，“乡村自治”的一个核心目标就是要规范和推动农村的经济发展。村委组织法明确规定了村民委员会在发展经济方面的“应当支持和组织”任务，包括支持和组织“合作经济”发展。研究表明，“乡村自治”制度的这一目标设计是与村民的普遍愿望相一致的。但从现实的情况看，村民委员会的经济功能在绝大多数的农村地区并没能得到很好地实现，“乡村自治”并没有释放出制度设计者所设想的经济潜能。是制度设计的经济功能本身就不现实，譬如它与市场机制根本就不相适应?还是制度设计本身是正确的，但缺乏相关制度的有效支持?如果在理论上是可行的，如何才能使它在未来释放它“应有的”能量?本文既不想就有关“乡村自治”的理论作展开讨论，也无意卷入所谓“新左派”和“自由主义”之间更深层次的争论，而只想尝试回答：“乡村自治”制度为何要为农村社区组织设计积极的经济功能，这种功能何以能够如愿实现?对这个问题的回答，至少具有两个方面的现实意义：一是制度合法化的需要。如果“乡村自治”制度无助于改善生计窘迫的农民的生存状况和发展条件，那么村民的冷漠态度就是可以预期的，而这又将进一步妨碍这个制度预设的其他功能(如民主、自治)的实现，并最终妨碍民主制度在农村社会的生根、发育；二是解决“三农”问题的可能选择。如果我们承认目前的一些发展措施，如城镇化、“农户公司”模式、减免农业税等无法长期和从根本上改善农民经济状况、解决“二农”问题的话，那么，在现实条件下，考虑一下如何发挥“乡村自治”制度的潜在经济功能就可能是一条有益的思路。需要在此说明的是，由于多种原因，本文考察的主要是上个世纪中国农村发展过程中的一些经验事实，因此不可避免地带有自身的“历史局限性”。二、“乡村自治”与“双层经营体制”：整合发展模式(一)村委会的经济职能村民委员会作为“群众性自治组织”出现于上世纪80年代初期，它的一个重要职能就是要接管原大队、生产队两级农村组织的经济与社会管理职能。比较村委组织法和城市居民委员会组织法(1990)，可以看出国家对城、乡居民委员会管理职能的制度设计差异是很明显的；其中，最为明显的差异则是农村居民委员会被赋予了独有的经济职能。村委组织法(1998)的第十九条可以看作是对村委会的经济职能所作的具体规定，其内容如下：“一、乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用；二、本村享受误下补贴的人数及补贴标准；三、从村集体经济所得的收益的使用；四、村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；五、村集体经济项目的立项、承包及村公益事业的建设承包方案；六、村民的承包经营方案；七、宅基地的使用方案；八、村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”由于这些条文同时也可以看作是实现村民切身利益的具体措施，因而它们也可以被理解为政府以村委组织法形式做出的农村经济发展政策安排。借鉴张宁宁的做法，可以将村委会的法定职责分为两类：“第四、五、六条可以归为一类，是发展型的公共事务，发展村庄的经济、为村民提供更多的公共物品以促进村民的生产和提高村民生活质量。另一类是第一、二、三、七条，可称之为分配型的公共事务，是将村庄的集体资源，村民的共同利益加以分配，以求得合理和公平地分配村庄的集体资源，保护村民的个人(家庭)利益。”由此可以看出，村民委员会的经济责任并不局限于提供良好的、低成本的治理环境，而且还要主动地参与农村(私有的、合作的和集体的)经济活动，即“应当支持和组织”农村经济包括”合作经济”的发展，“保障集体经济组织的财产权和其他合法的权利和利益”。在这样的制度安排下，村委会具有“微型政府”的特征。而事实上，村级(个体、私营、合作、合资、集体)经济也是被作为一个整体来对待的。需要指的是，发展集体经济也是大多数村民的愿望。村委会作为村民的自治组织，为村民提供公共服务、筹集和使用公共资源应是可以理解的，但赋予村委会以积极的(集体)经济职能似乎并不那么理所当然。如果说20世纪80年代至90年代中期是由于“集体经济”在大部分农村社区客观存在因此需要集体组织对之进行管理和发展的话，那么又如何理解在市场经济制度已经大行其道的情况下1998年正式颁布的村委组织法(第五条)反而添加了试行版(1987年)中所没有的维护“双层经营体制”的条文?显然，这不仅仅是意识形态在法律条文中的显位，而应该还是当时的农村(经济)发展困境在制度设计中的反映。正是通过这一条款，村委组织法将“乡村自治”和“双层经营体制”这两个制度在战略层面上联系起来。(二)双层经营体制与“乡村自治”一样，“双层经营体制”也出现于20世纪80年代初期，也是为了适应市场经济改革的需要而提出的。“双层经营体制”的特点是“以家庭承包经营为基础、统分结合”。在市场经济条件下，“双层经营体制”是集体经济的继续存在为逻辑前提的，因此，要理解这些认识上的差异，关键就要弄清人们对农村集体经济的不同评价和认识。韩元钦将对集体经济的批判分为三类；第一类是既否定合作经济，也否定集体经济；第二类是容忍合作经济，但贬损集体经济；第三类是专注于贬损改革后在我国农村新形成的社区合作经济，否定双层经营体制中的集体经营层次。如果加上赞成集体经营的主张，那么过去20多年中对“双层经营体制”的评价就会构成一个连续谱系：赞成集体经济、否定合作经济赞成集体经济、赞成合作经济赞成合作经济、贬损集体经济否定集体经济、否定合作经济。在不太精确的意义上，这种划分也可以看作改革开放以来对集体经济的主流认识的演进。作为一种制度安排，“双层经营体制”的关键在于为农村社会设计了两类发展经济的主体，即作为个体的村民以及代表村民的村集体(村委会)。这一点在村委组织法与中国共产党农村基层组织工作条例中有明确规定。就没计者的目的而言，“双层经营体制”是要促进农村土地、资金、技术、劳动力等生产要素合理流动和优化组合，实现农村私有经济和集体经济的共荣和互荣，避免单一所有制经济形式的缺陷和不足。就内容上看，村委组织法的第十九条可以看作是制度没计者对“双层经营体制”内涵的具体设想：集体经济组织并不仅仅要提供私营经济所不能提供的公共服务，也不只是要管理集体资产，而是要支持合作经济、发展集体经济。农村基层组织工作条例第四章也有类似规定。作为一种经济制度，“双层经营体制”在理论上的必要性从根本上来说在于农村整合发展的现实需要。在我国农业缺乏自我生长能力而国家又没有足够能力辅助农业发展的情况下，支持农业的责任就只能落在农村内部成长起来的工业和服务业身上，有效的农村发展模式就应该是一种整合发展模式。而如果农村私营的二、二：产业不可能承担补助分散型农业的普遍要求，农村的集体非农企业就成为唯一的选择。但假如农村非农集体企业在纯粹的市场经济条件下无意承担“过多的”补偿农业的责任的话，“双层经营体制”这种整合发展模式就必然体现为农业和集体非农企业之间的一种强制性的政治联盟。从理论上来讲，如果上述的限制条件发生了根本的变化，那么“双层经营体制”的内涵也就会随之变化：如果农业获得自我增长的能力而不一定需要其他产业的支持或者国家能给农业以足够的补助，那么整合发展模式就不是必需的，而“双层经营”则成为锦上添花之举，村委会的经济职能也就不必那么积极了；如果农村的私营二、三产业能够吸纳大部分农村劳动力或通过产业联系为农业带来足够的利润，那么农业与非农业的市场联盟就可以取代强制性的政治联盟，“双层经营体制”就失去其必要性，村委会的经济职能就可以更多地转向“分配型”，而不是“发展型”；如果集体企业在市场经济条件下也能以吸纳劳动力、利润分配、捐赠及交纳费用的形式为农业发展提供足够的积累，那么“双层经营体制”就不必有政治强制性的内容，村委会的经济职能也就可以转向提供服务和监督。在为数不多的村庄的20多年来的发展史上，以上的这些利于“三农”问题解决的“积极”变化确实出现过。但在大多数的村庄，这种变化只是短暂出现过，没有能长效地推动农村经济的根本性转型。(三)整合发展模式整合发展模式的核心思想是，无论地域之大小、人口之众寡，只要国家或地区追求整体性的发展，其发展的力度和可持续性都取决于“积累制度”(accumulationregime)和“调整制度”(regularizationregime)的各自的运行状态以及它们相互之间的协调能力。这里，“积累制度”的关键是要建立总体经济的自我生长及扩张能力，而且必须将这种能力内化；而“调整制度”的关键是要维护这种能力并阻止其衰败。整合发展的关键也就是要保证这两个制度的和谐运行。由于现代经济的产业更替的必然性以及各个部门在大多数时候的积累能力不同，“积累制度”维持和改善就必然倚赖于“调整制度”发挥作用，以便促进高积累产业的尽快成熟，维护低积累产业在某种程度上继续存在，推动新产业的引进及形成。同时，由于社会各个阶层成员获取资源的能力也不同，他们参与“积累制度”的方式、程度和能力也会呈现出很大差异，“调整制度”必须能有效干涉整个社会资源(物质资源、人力资源及社会资源)的分配和使用，以便避免资源浪费，更好地培育资源(包括新资源)。如果主要的经济部门无法维护或建立这个经济实体的“积累制度”，那么整个经济就会出现社会资源(人力资本、物质资本、货币资本及社会资本等)的“资源利用危机”(utilizationcrisis)，“调整制度”危机也可能会随之产生；如果“调整制度”不能改善其他经济部门的“积累制度”并由此维持主导经济部门的“积累制度”在一定程度上的继续运行，整个经济的虚弱状态就可能维持下去，甚至不排除整个社会和经济危机暴发的可能性。因此，对于这种经济实体来说，整合发展模式还有另一个层面上的意义：通过整合使“调整制度”有能力人为地改变积累模式，最终建立新的“积累制度”，“整合”在这里就必然是一种更为政治的安排。至少就制度设计本身而言，“双层经营体制”和“乡村自治”一起构成的发展模式显然属于一种整合发展模式。这种发展模式直接脱胎于改革以前的人民公社的整合发展模式。为了更好地理解“双层经营体制”的制度设计，这里有必要对中国农业发展状况作一些简单介绍。中国农业是“贫血型”产业，缺乏自我增长能力，其核心的问题是农业劳动生产率的低下及大量隐性失业。这已是学界的共识，无需作更多的描述。在此需要强调的只是，这种状况至今没有根本性的改善，而且在未来相当长的时期内会继续存在下去。本文根据2200大卡日平均食物摄入量和60的恩格尔系数标准估算的农村绝对贫困标准为1999年1098元，略低于当年国家公布的农村居民来源于农业(包括养殖业和种植业)的平均收入1139元，但明显高于笔者根据“消费倾向稳定假设”计算得出的当年农业人均收入951元。也就是说，20世纪末中国农业给“平均的”纯农产所提供的只是绝对贫困线上下的收入，而不能提供农业经济增长所必需的积累。对大多数以农业为主的村庄经济来说，单靠农业是无法建立自己的增长动力机制的。维护和发展主要是非农产业的集体经济以某种形式存在就不单是意识形态的保守体现，也不应仅仅是历史遗留的集体资产的“过渡性”管理措施，而是农业发展的内在需要，也是农村发展的内在需要。综上所述，正因为我国农村经济中的农业这个主要部门无法领军建设农村的“积累制度”，以培育其他部门的积累能力继而建立整个农村经济的“积累制度”为目的的整合发展战略就成为唯一合理的理性选择。而正因为绝大多数地区的作为个体的农民投资其他产业部门的能力有限，我国农村发展其他产业的责任才成为农村集体组织的重任。就制度设计而言，“双层经营体制”明显体现了“积累制度”的要求，而“乡村自治”应该成为“调整制度”的主要组成部分。当然，在市场经济条件下，集体事务的开展、资产的管理、经济的发展必然需要某种不同于集体经济时代的监督和决策机制。在党政分开的指导原则下，以“全民式”参与和民主决策为特点的“乡村自治”规范下的村委会作为村民会议的执行机构就应该成为管理和组织集体经济的最佳组织形式。这样，“乡村自治”与“双层经营体制”之间的战略关联就应该理解为这样的一种政治安排，即“乡村自治”的一个功能就是要监督、维持和保障“双层经营体制”的理性运行和演进，推动村落社会的认同和整合，促进多种经济形式的共同发展；而“双层经营体制”促进和维护的农村经济的整合发展，在推动农业向现代农业转化的同时加速农村经济的非农化，强化村民的认同意识和集体关怀，最终推动“乡村自治”的推广和深化。笔者相信，以法律形式推动和保障“乡村自治”并以此来维护和发展“双层经营体制”不过体现了改革以来中国从政治向法治、从计划向市场转化的需要。可以说，假如以公有制为主体、多种所有制经济共同发展体现了中国特色的发展战略的话，那么“双层经营体制”和“乡村自治”就是中国特色的农村发展道路的制度安排。三、整合发展模式的危机(一)危机的症状以“双层经营体制”和“乡村自治”为核心制度的农村整合发展模式尽管经历了20多年的风风雨雨，但就20世纪末的情况看来，上述看似非常理陸的制度设计却面临无情夭折的危险，具体表现在农村大多数地方的“双层经营体制”是名存实亡，对农村经济的发展没有什么正面贡献，反而使许多村级集体负债累累，“乡村自治”没能增进农村社会的整合，没能维护、完善及提升村委会的经