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农村研究论文论再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威【摘要】中国近30年来的农村改革,旨在再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威,建立适应社会主义市场经济发展的农村经济新体制和社会管理体制。但由于受城乡二元结构和体制机制的制约,农村生产要素市场缺乏应有的发展,一再拖延了农村市场经济体制的创建,全国9亿农民饱受“市场失灵”和“政府失灵”的双重煎熬,乡村社会出现了“治理危机”。下一步,应坚持“整体推进”和“重点突破”相结合的原则,全面深化农村经济体制、政治体制、社会体制、文化体制的综合性改革,为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉,不断增强农村发展的内部活力,不断扩大基层民主政治建设。【关键词】农村综合改革;整体推进;重点突破;市场机制;基层民主;新农村建设长期以来,人们对我国农村经济市场化和基层民主化进程总是持一种盲目乐观的态度,认为“经过20多年的改革,农村作为传统经济中自然经济色彩最浓、经济发展水平最薄弱的环节,其运行机制基本上已率先进入了市场经济的轨道”1(P6),“通过扩大基层民主,实行村民自治,党领导亿万农民为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路”2。温家宝总理日前发表署名文章也指出,“近30年来的农村改革,我们迈出了三大步第一步,实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革;第二步,实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革;第三步,实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革始终贯穿一条红线,就是保障农民的物质利益,维护农民的民主权利,解放和发展生产力”3。其实,这些宏观上的实践总结和理论概括都是依据党的十一届三中全会提出了“必须在经济上充分关心农民的物质利益,在政治上切实保障他们的民主权利”这一指导思想所得出的价值判断,尚不足以全面客观地反映我国农村改革与发展极其复杂、曲折、且多变的艰难历程。正如著名农村问题专家杜润生先生提出的,“理论上揭示并不等于实际上解决问题,尤其是当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为,至今这一问题仍然存在”4P145。本文重点从实证研究的视角入手,主要围绕着农村市场经济体制的创建和扩大基层民主政治这两大主题,试图对我国近30年来的农村改革中一再出现“看似容易、解决却难”的现象加以系统总结和评价,以期对下一步科学制定农村综合改革的整体方案及相关配套政策措施有所裨益。一、农村经济市场化进程中所遇到的几个重大难题透视我国近30年来的农村改革,已经取得了举世公认的巨大成就,对其他领域的改革也起到了示范效应。“农村改革开始,一个优先的目标,就是解决农村微观经营机制的问题,即将人民公社体制改变为家庭承包制。可是,仅仅这一步,并没有解决经济发展的宏观机制,即市场经济机制问题”4(P146)。所以,继1982年至1986年的5个“中央一号文件”之后,“我国深化农村改革主要围绕以下三项指标进行(一)确立农户自主权;(二)发育市场体系;(三)继续展开优化产业结构。这三项目标实现的程度,将视作衡量农村发展成功与否的标志。然而,进一步深化农村改革,受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲,就是对于中国农村改革,一切‘便宜’的项目已经出台,不触动深层结构,就不能前进一步了。正是这个原因,农村改革初期一系列‘一号文件’的历史使命告一段落”4P145。1992年邓小平同志发表南巡谈话和党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”以后,我国农村进入了一个“市场化改革”的新阶段。但由于受城乡二元结构和体制机制的制约,农村生产要素市场缺乏应有的发展,一再拖延了农村市场经济体制的创建,全国9亿农民饱受“市场失灵”和“政府失灵”的双重煎熬,乡村社会也出现了“治理危机”。正如有的学者所提出,“上个世纪90年代以后,我国农业生产要素已不是留在农村内部使用了城市扩张,大规模占用农村土地;劳动力大量流出农村,企业得以雇佣最廉价的劳动力,几乎什么社保都没有;农村资金大量外流,每年各个银行抽走农村大量资金。而当农村发展必需的生产要素都被抽走的时候,就算农民再有志气、有天大本事也没用”5P26。特别是在这一时期,全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”(政府)、“看不见的手”(市场)、“第三只手”(乡村干部)齐刷刷地伸向农民,“有些地区的农村人口境况,就像一个人长久地站在齐脖深的河水中,只要涌来一阵细浪,就会陷入灭顶之灾”6(P1)。于是,不少地方的农民在近乎陷于绝望和迷茫中喊出了“市场究竟在哪里”、“农民到底种啥最值钱”、“农村究竟应该生产什么生产多少”、“搞市场经济又怎么样”、“搞市场经济还不如计划经济”等等这样的牢骚怪论。可见,我国在建立社会主义市场经济体制的历史进程中,农村改革虽然可以率先突破,但却不能率先取得成功。总的说,“目前我国尚未建立起民主化、法治化的现代农村政治制度;开放、公平的现代农村市场经济制度;科学、文明的现代农村文化制度;赋予农民各种权利的现代农村社会制度”7(P8)。那么,我国农村市场经济体制的创建为何迟迟不能迈出“惊人的一跳”(马克思语)呢根据当今世界市场经济发达国家的实践经验,判断和衡量某个国家或地区市场经济发育成熟的标准是从微观层面看各种生产要素的自由流动性,以便充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用;从宏观层面看,国家是否建立和完善对农业和农村发展的支持保护体系,以便切实保障农民的合法权益和规避市场风险。换言之,一个“好的市场”和一个“好的政府”,关键就在于能够让广大生产者和消费者以最便利的交易手段和最节约的交易费用实现其利润最大化。很显然,我国现阶段的农村市场经济体制是一种“市场扭曲”与“政府缺位”并存的低层次的市场经济。尤其是进入20世纪80年代中后期以来,我国农村土地、资本、技术、劳动力、人才、农资等生产要素市场发育几乎陷于停顿、甚至有所倒退,全国高度分散的25亿多个农户无力进入大市场,而现代市场经济的“无形之手”和国家宏观调控的“有形之手”又不能给他们提供帮助和服务,农民“在资源使用和配置上,在财政、税收、金融政策上,在教育和社会公共福利待遇上,与其他阶层均处于不平等地位”7(P1),他们只能求助于非市场经济组织和民间社会组织以求得生存,不仅遭受了国民待遇的不公平和公共权利的缺失,而且在激烈的市场竞争中处于一种弱势地位。这是严重制约我国农业和农村发展、农民增收的主要障碍。(一)我国现行的土地集体所有制极大地限制了农村市场经济体制的创建我国在农村改革初期不仅面临着如何解决十几亿人口“吃饭”的问题,而且面临着如何缓解农村人地矛盾日益激化和农业就业压力日益严重的问题。因为,“从1952年到1978年,全国人均耕地面积已由282亩减少到151亩,平均每个农业劳动力全年生产粮食仅为1000千克左右,除掉农民自留口粮外,一个农业劳动力全年提供的商品粮只有70千克。到1978年底,农民人均纯收入只有70多元,其中有近四分之一的生产队社员收入在50元以下,平均每个生产大队的集体积累还不到1万元,有的地方甚至不能维持简单再生产”8P823。这就说明了,我国长期实行农村集体土地所有制隐含着“集体成员权平等”和“退出机制缺失”的制度缺陷,由此导致亿万农民无止境地要求平分土地,以至出现了在高劳动强度和过密型种植模式下的土地报酬递减、边际效益下降、甚至为零或为负数的极端现象9。然而,“党的十一届三中全会后不久,农村改革一开始,在当时的特殊政治环境下,用包产到户取代人民公社,乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称为家庭联产承包责任制,曾考虑过土地用于农耕最忌掠夺性短期行为,因此想比照历史上有过的经验‘永佃制’(即无限期租赁)设计承包制。但权衡过利弊后提出来酝酿,赞同者少,怀疑者多,认为它不符合责任制的概念。因怕节外生枝,由此引起新的争论,影响以家庭联产承包责任制取代人民公社这个主题,因此暂时搁置了。1984年以后,中共中央一再强调稳定现行政策,争论暂时平息了。这样做,今天看来算不上最好的选择,但在当时却是不可避免的”10P151。可见,农村家庭联产承包责任制实质是一种“半截子改革”,国家并没有恢复和承认农民在建国初期土改中所得到“完整的土地产权”包括土地买卖、出租、典当、抵押、赠与、继承等权利。接下来,官方和理论界却把它说成是“亿万农民的伟大创举”、“具有广泛的适应性和旺盛的生命力”。因此,“进一步深化农村改革,首先必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。这是党的农村政策的基石,任何时候都不能动摇”11P58。正如制度学派的创始人诺思所提出的,“一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去,就会陷入一种‘自动锁定’的状态,初始的制度设计会强化现存的制度刺激与惯性,要想脱身而出就显得十分困难。正是由于国家决定产权结构,因而国家最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责”12P11。马克思则一针见血地指出,“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。高利贷和税收制度必然会到处促使这种所有制没落。生产条件日趋恶化和生产资料日益昂贵是小块土地所有制的必然规律。对这种生产方式来说,好年成也是一种不幸”13P830。因此,恩格斯晚年曾告诫说,“如果我们所许的诺言使农民哪怕有一点借口设想我们是要长期保全小块土地所有制,那就不仅对于党而且对于小农本身也是最坏不过的帮倒忙”14P501。但是,迄今为止,我国农业生产微观组织却被锁定在细小土地规模和小农经济的低水平上运行。据1986年农村固定观察点的统计资料显示,全国平均每个农户承包耕地面积92亩,共划分为9块,平均每块耕地面积仅有102亩,其中最小地块只有003亩,最狭窄地块只有50厘米。目前我国耕地总面积已经减少到1851亿亩,农民人均占有耕地仅为12亩,尚不到世界人均耕地水平的40。此外,全国有三分之一的省份人均耕地面积还不到1亩,其中有660个县人均耕地面积还不到05亩,大大低于联合国粮农组织确定的人口/土地承载力08亩“警戒线”。总的看,当前我国农地产权制度改革已经陷入了两难选择的“囚徒困境”即一方面,土地是农业最基本的生产要素和农民最基本的生活保障,在还没有其他手段可替代土地作为9亿农民最基本的社会保障时,稳定农民对土地的承包权,就是稳定农村社会的一项带有根本性的重大措施;另一方面,从长远发展看,这条路也走不通,解决人地矛盾主要应通过发展二、三产业,发展小城镇,逐步减少农业人口,引导土地使用权在农户之间合理流动,运用市场机制促进生产要素流动来解决,这才是治本之策11(P62)。事实上,早在1987年的“中央五号文件”中就提出了,“乡、村合作组织主要是以土地为中心形成的,它与专业合作社不同,具有社区性、综合性的特点,因此要实行农村土地有偿使用制度改革”8(P890);但到1998年10月,党的十五届三中全会决定中却要求,“从我国的基本国情出发,发展适度规模经营不能过多的在土地上做文章,而以农民的劳动联合和农民的资本联合为主的集体经济更应鼓励发展”11(P57)。这实际上等于是切断了农村土地与资金、技术、劳动力等生产要素“市场联姻”,因而它与农村社会化、专业化、商品化的发展趋势是自相矛盾的。譬如,截止2002年底,我国农村各类新型专业合作经济组织仅为287万个,共接纳会员15967万人,只占全国农村劳动力总数497亿人的3左右,并且普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理不规范、解体过于频繁、稳定性能差等问题。再如,“自1979年改革开放以来,全国平均每年各种建设占地400万亩以上,25年共征用了农村耕地1亿亩左右。失去土地的农民从征用土地中得到的经济补偿最多不超过5000亿元,国家和城市工商业从农村集体土地转让中积累了9万多亿元的资产”15。据有关专家估计,目前全国失去土地的“三无农民”(无地、无业、无保障)达到4500万人左右,已成为影响整个社会稳定的一大隐患。现在回过头来看,我国实行农村土地家庭承包制的政策作用范围及其绩效是相当有限的。据有关专家实证研究得出的结论,“1978年至1984年,中国农产品以不变价格计算增长4223,其中有4689归功于家庭承包制取代集体耕作制的体制改革,而化肥施用量的增加贡献份额占到322,农产品提价的贡献份额占到了1598,其他的制度改革贡献份额十分微小。但是,它对农业生产的影响只是一次性的突发效应,实际到1984年全国范围内都实行家庭联产承包责任制以后,这种制度变迁的冲击已经释放完毕”16P2021。如从1978年到1984年,全国农民人均纯收入年均实际增长134,但从1985年到1988年已下降到5,从1989年到1992年仅为2。而从1997年到2002年,全国农民收入增长出现了连续4年下滑的趋势,分别为46、43、38、21。正因为这样,从1985年到2002年,我国城乡居民收入之比已由119上升到131,成为世界上贫富差距最大的少数几个国家之一。此外,“我国人口多,耕地少,自然灾害频繁,技术装备落后,但我国国土辽阔,自然资源和劳力资源丰富,生产门路很多。如果只在占国土十分之一的耕地上做文章,不在十分之九的山区、草原、江河、湖泊和滩涂上打主意,农民就很难富起来”8P849。因此,“我们在农村搞的‘大包干”,只是解决了18亿亩耕地的部分问题,而耕地之外广大的国土资源(包括60亿亩草原、427亿亩林地、42亿亩大陆架渔场等)在相当程度上还处于权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这已成为制约我国农业结构调整、农业效益提高和农民增收步伐的严重障碍”17。世界著名的发展经济学家德尔博格有一句名言“如果给农民以土地的所有权,他们会把沙漠变成绿洲;如果让农民以租赁的方式来经营土地,他们又会把绿洲变成沙漠”。而目前我国仍坚持实行农村集体土地所有制,极大地限制了土地要素市场的发育和发展,这正是导致农村市场经济体制的创建“总在产生、但总也长不大”的制度根源所在。一言以蔽之,可以说我国近30年来的农村改革是“成也萧何,败也萧何”。(二)我国金融管理体制滞后严重地制约了农村市场经济体制的创建农村改革以前,广大农民手中根本没有什么“活钱”。据有关专家测算,从1952年到1990年,我国农业共为工业化建设提供资金1159414亿元,其中来自“剪刀差”的部分占751,来自农业税的部分占132,来自银行储蓄的部分占11718。农村改革以后,我国农民手中开始积累了一些剩余资金,“国家允许农民和集体的资金自由地或有组织的流动,不受地区限制。鼓励农民向各种企业投资入股;鼓励集体和农民本着自愿互利的原则,将资金集中起来,联合兴办各种企业,尤其是支持兴办开发性事业”8P869。因此,“乡镇企业在短短几年时间里,产值已达二千亿元以上,吸收劳力六千万人,为我国农村克服耕地有限、劳力过多、资金短缺的困难,为建立新的城乡关系,找到了一条有效的途径”8(P885),截止1997年底,乡镇企业增加值已达到20740亿元,占国内生产总值的277,占全国工业总产值的473,占整个农村社会增加值的
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