农村研究论文-论改革开放以来中国农村金融的供给制度陷阱.doc

农村研究论文-论改革开放以来中国农村金融的供给制度陷阱摘要：改革开放以来，中国农村金融体制进行了三个阶段的改革，但是并没有从根本上解决农村经济主体信贷需求难的问题。相反，随着改革的不断深化，农村金融发展陷入供给制度陷阱之中：在支农的旗号下，农村金融供给制度却一直体现“以农养工”、“以乡带城”的“劫贫济富”倾向，农村金融供求呈现出明显的总量与结构的双重失衡，农村资金一直在“非农化”，农村金融体系一直趋向“非农化”，其结果必然是“城市吃肉、农村失血”。关键词：改革开放；农村金融；供给制度；新制度经济学一、引言“金融是现代经济的核心”，农村金融是农村经济发展的重要支撑。如何满足农村经济发展的金融需要，制度建设是关键，尤其是要建立适合中国农村经济发展的金融制度。改革开放以来。中国进行了一系列农村金融体制改革，但是，就目前的农村金融发展状况来看，改革并未收到预期效果，其突出表现为：农村资金大量外流，农村金融市场竞争缺失，农业保险发展严重滞后。原本给农村“输血”的金融机构却演变成从农村“抽血”的主力军，与此同时，农村中非常活跃的非正规金融却不断受到打压。总体上讲，城市和工业反哺和支持农业的金融局面还远未形成，农村金融改革任重道远。近年来，随着农村金融改革的深化，学术界对农村金融制度的研究也不断深入。官兵(2005)认为，农村金融制度的决定和变迁是国家及代理人、农户和其他城市利益集团之间利益互动的产物，建立基于农户的市场化的农村金融制度是农村金融的改革方向；张杰、尚长风(2006)从农村金融市场内在制度和外在制度的角度，指出改革的方向应该着眼于理解正式金融与非正式金融应有的地位，改革的方向应遵循农村经济发展水平的非均衡性、金融生态与金融资源配置的内在均衡逻辑；赵丙奇、冯兴元(2008)认为，农村金融体制改革必须大力推进农村民间金融制度的改革，在农村正式金融体制改革总体框架的基础上，确立未来的发展方向是两部门一元金融发展战略，即需求跟进战略。由此可见，从新制度经济学视角研究农村金融供给制度陷阱问题的理论文章还不多见。本文拟从诺思新制度经济学的视角来分析改革开放以来，农村金融中的供给制度陷阱，并深入分析其深层原因，提出以农村金融供给制度创新跳出制度陷阱，推动农村金融的蓬勃发展，不仅具有重要的理论价值，而且具有很强的现实意义。二、新制度经济学基本理论分析制度经济学认为，制度安排的变更或替代就是制度变迁。制度变迁按照内在动力，可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变迁或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。其基本特征可概括为利益驱动、自发性和渐进性。强制性制度变迁是指由国家政府命令和法律形式而引入实行的变迁，强制性制度变迁的主体是国家。其变迁产生的主要原因是：制度供给是国家政府的基本职能；制度是一种公共品，而公共品一般是由国家“生产”的；制度均衡是极少的，制度不均衡却是经常的，国家实行强制性制度变迁就是为了弥补制度不均衡状态中的制度供给不足。在新制度经济学看来，要解释长期制度变迁，国家理论必不可少。道格拉斯-c，诺思在其所著经济史上的结构和变革一书中，提出了对经济学界影响颇大的国家理论，其主要观点如下：(1)国家是制度及制度变迁的主要供给者。(2)国家给社会提供制度并进行强制性制度变迁的动机是为了取得收人。诺思指出，国家及其统治者也是“经济人”。也追求福利和效用最大化，他们之所以愿意提供制度或者进行制度变迁以弥补制度供给不足完全是从自己利益出发的。(3)国家在提供制度的过程中，由于其目的(统治者的租金最大化和社会产出最大化)常常会发生冲突，因而，统治者也往往不愿意改变低效的产权制度。(4)国家提供的基本服务是博弈的基本规则，主要是界定形成产权结构的竞争与合作的基本制度。而当国家提供这些基本制度时。会出现一种我们常说的“悖论”现象，这就是所谓的“诺思悖论”。“诺思悖论”可以这样理解：一方面，国家权力是构成有效产权制度安排和经济发展的一个必要条件；另一方面，国家权力介入产权制度又往往不是中性的，在竞争约束和交易费用约束的双重约束下，往往会导致低效的产权制度结构。三、改革开放以来中国农村金融体制改革的实践逻辑：供给制度陷阱改革开放以来，中国农村金融体制进行了三个阶段的改革，但是并没有从根本上解决农村经济主体信贷需求难的问题。相反，随着改革的不断深化，农村金融发展陷入供给制度陷阱之中：在支农的旗号下，农村金融供给制度却一直体现“以农养工”、“以乡带城”的“劫贫济富”倾向，农村金融供求呈现出明显的总量与结构的双重失衡，农村资金一直在“非农化”，农村金融体系一直趋向“非农化”，其结果必然是“城市吃肉、农村失血”。1第一个阶段：1978-1996年，恢复和成立新的金融机构、建立起单独的农村金融安排时期。(1)1979年恢复中国农业银行，其农业贷款对象从以集体为主变为以农户为主。(2)农村合作信用社从政社合一的体制下解放出来，恢复“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。(3)1994年成立农业发展银行，专门经营从农业银行剥离的农村政策性金融业务。(4)放开对民间金融的管制，农村合作基金会异军突起，大大满足了农村经济的融资需求。这个阶段的改革形成了农村金融市场组织的多元化和竞争状态，促进了农村金融的较快发展。但是在农村金融快速发展的同时，也存在一些问题：1)农村信用合作社的改革明显滞后。1979-1993年农村信用社成为农业银行的“基层机构”，受到层层行政干预，背离了“合作”的初衷，农村信用合作社的发展受到了种种限制，并初步形成了从农村“抽血”的局面：1984年农村信用社的存贷比率为0.41，1996年降为0.22，并且此后还在继续下降。2)农业银行一直身兼政策性和商业性的双重任务，不利于商业化发展和经营管理的改善。3)部分正规金融机构和民间金融组织非规范经营，加剧了农村金融风险。为此。以建立农村金融体系为目的的第二轮农村金融改革势在必行。2第二个阶段：1996-2003年，意图建立起三位一体的农村金融体系时期。按本阶段的制度设计，为农村提供金融服务的三家金融机构中，中国农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款，形成商业金融、政策性金融、合作金融分工合作的农村金融组织体系。但是，在实际运作中，我们没有看到这“三驾马车”并驾齐驱去支撑农村金融的局面。实际情况是：(1)中国农业银行在1996年后“洗脚上田”，逐渐撤并基层分支机构，退出了农村信贷市场。(2)农业发展银行也没有担当起为农村发展发放政策性资金的角色，只是代理财政发放粮食收购贷款。粮棉油流通体制理顺后，连其存在的合理性都值得怀疑。(3)广大农村仅剩下农村信用社还发挥着正规金融供给者的作用，承担“一身三任”的角色。由于农村信用社既没有实行合作制的先天基础，也没有实行合作制的后天动力，只能继续沿袭农业银行管理时期商业化的经营方向，加上政策层面一直没有给其一个清晰的定位，其经营一直处于不稳定状态。实际上，农村信用社本身的历史包袱沉重，资本金严重不足，产权不明晰，法人治理不完善，管理责任难以落实，难以适应农村经济发展的要求。(4)农村民间金融受到压制，转入地下运营。从总体上看，这一阶段改革的结果是：农村金融体系对农村经济的信贷支持力度不但没有加强，反而有所下降，农村资金供求矛盾日益突出。农民的消费性金融需求几乎不可能再从正规金融体系中获得满足，农业生产性金融需求有十分苛刻的贷款条件，农村基础设施与公共服务建设的发展性金融需求更缺乏来自大银行的资金保证。而且，在农村经济存款市场上，资金通过邮政储蓄和国有商业银行大量流入城市，使资金本来就短缺的农村经济发展雪上加霜。3第三个阶段：2003年以来，农村信用社初步走向市场化时期。以2003年6月国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知的公布为标志，这轮改革按照“明晰产权关系、强化约束机制、强化服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总要求，加快农村信用社管理体制改革，把农村信用逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织人为农民。农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和维系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。2004年以来，以明晰产权和完善农村信用社经管理体制为中心的农村信用社改革正在进行。可以预见，本轮改革完成后，诸如农村信用社产权不明、法人治理结构不完善、管理责任不落实等问题将到一定程度的解决，将逐步形成农村信用社“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的管理模式。但是，由于本轮改革的目标不是解决农村融资问题，而是解决农村信用社的生存和发展问题，所以在解决农村融资问题上，一直没有多大进展。四、改革开放以来中国农村金融改革的制度特征：中国农村金融制度陷阱的理论根源1农村金融制度的每次变迁均是自上而下的政府强制性行为，而非自下而上的诱发性政府行为，更不是农村经济主体自主性行为，是外力作用，而非内部驱动，是被动变迁而非主动变迁，是政治需求而非市场需求。农信社从国有农业银行的基层机构，再与农业银行“脱钩”，恢复合作性质，均采用了政府供给主导型强制性变迁的方式。政府供给主导型的强制性制度变迁虽然降低了制度变迁的时间成本和摩擦成本，却未必能在较大程度上满足微观金融主体的制度需求和提高农村金融效率。政府作为权力中心和推动制度变迁的第一行动集团，在决定与推行农村金融制度变迁时，既有促进农村金融效益最大化的动机，更有巩固既定经济体制和自身利益的意愿。改革的措施、速度都要与政府利益和偏好一致，微观金融主体只是金融制度的被动接受者。2农村金融制度变迁与农村经济制度变迁的路径相悖。首先，1979年以来农村经济制度的两次具有历史意义的变革家庭联产承包责任制的推广和乡镇企业的兴起，都采取了自下而上的诱发性变迁方式。结果这两次变革都在很大程度上促进了农村经济的发展。第一次变革使农民的劳动积极性和创造性在其赖以生存的土地上得到了空前发挥，促进了农村劳动生产率的快速提高。第二次变革将农村富余劳动力向第二、三产业转移，促进了农村经济结构的大调整。如前所述的自上而下的农村金融制度变迁与此形成了巨大反差。其次，农村经济制度的上述两次变革，都使农村经济主体的产权关系进一步明晰，而农村金融制度的变迁则使农村金融组织的产权关系更加模糊不清。农村金融制度变迁和农村经济制度变革路径相悖状况，带来的直接结果是正规金融在农村的日益萎缩和民间借贷的产生与发展。变革后的农村经济形成了以农户、私人为基本生产经营单位的格局，对资金需求具有小额、分散、灵活、方便的特点，但农业银行和农信社由于属于“官办”，衙门化作风严重，加上小农经济本身所蕴涵的风险性与现代金融机构经营目标所追求的资金运营规模化和安全性之间存在着巨大差异，造成了农村中金融网点的收缩和农村金融业务的缩减。在此情况下，各种形式的民间借贷应运而生，形成了现存的农村金融市场体系。3改革开放以来的制度变迁具有“路径依赖”特性，即制度变迁中存在着报酬递增和自我强化机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向在以后的发展中会得到自我强化。诺斯认为，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。沿着既定的路径，制度变迁会进入良性的轨道而迅速优化，也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态之中。而要扭转既有方向，通常要引入外部变量，付出昂贵的成本。中国农村金融改革之所以呈现政府主导特征，一方面，由创新的初始条件所决定：另一方面，创新路径选择的错误使然。首先，创新的初始条件决定了初始的创新必然是政府主导型的。中国金融创新的基础是高度集中的计划金融体制，这种体制下的金融机构是指接受政府控制、服务于实物分配计划的政府职能部门，不是独立的利益主体和行为主体，既无创新的愿望，更无创新的权力。因此，改革初期，无论是哪种形式的创新，都只能是由政府来决定、组织和推动。其次，创新的路径错误使政府主导特征得以继续。中国市场取向的农村金融创新是一项庞大的系统工程，包括融资机制市场化、金融机构企业化、金融活动竞争化、金融管理适应化和人们金融意识的不断提高、信用观念的增强等多方面。这些方面不可能齐头并进、一步到位，因而路径选择至关重要。制度经济学知识告诉我们，有效组织是制度变迁的关键。因此，农村金融创新的首要任务是构造有效的金融机构。但是，产权制度是组织制度的基础和核心。国有独资金融机构之所以不是有效组织，首先是它不具有有效产权。国有独资产权无效决定了国有独资机构组织无效，进而决定了国有独资金融机构经营创新无动力，再加上国有独资金融机构在金融业的绝对垄断地位，中国农村金融创新政府主导特征自然会延续下来。五、中国农村金融制度创新是跳出供给制度陷阱的正确选择建立高效的农村金融体系是农村金融发展的目标模式，也是农村金融制度变迁的落脚点。要跳出农村金融供给制度陷阱。让制度变迁沿理想的路径演进，不能就金融论金融，必须加强农村金融制度创新：1推进农民组织化，为农村金融发展培植制度环境。首先，合理定位政府角色，转变政府职能。加大推动农民组织化的政策和资金扶持力度。对农民经济组织可以在税收上采取必要的优惠政策，并加大财政上的支持力度，在农民组织的建立和登记上提供便利，要特别重视对农民组织管理层的专业培训。其次，加强法制建设，构筑完备的农民组织法律体系，认真组织实施好农民专业合作社法，完善农民专业合作社示范章程。2创新土地制度