农村研究论文-质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路.doc农村研究论文-质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路.doc

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农村研究论文质疑“乡镇行政体制改革”关于乡村中国的两种思路「内容提要」本文对“乡镇行政体制改革”的流行内涵提出质疑,并在两个层次上讨论了改善乡镇政府的替代方案。作者认为,“海选”与农村基层政权的“合法性”没有必然联系,没有任何证据表明“海选”能解决中国农民的贫困问题;竭力鼓吹小农“个人”的权力和权利,会伤害农村社区的团结,鼓励宗法关系和黑社会势力的复苏,激化政府与农民之间的矛盾。当前的“乡镇行政体制改革”有两个流行的内涵(1)要求裁官减负、息事宁人;(2)要求“海选”乡镇长。本文质疑其用途,指出其代价,提出不同思路。裁减公务员或许能省下乡镇政府的开支,据说省下这笔钱就能减下农民的“负担”。裁人或许还能减少乡镇政府办的事,但不如明确宣布减事直截了当和有效。据说减了官家的事,农民就自由了;农民自由了就能缓解政府与农民的矛盾。在笔者看来,靠裁官省钱、息事宁人来解决“三农”问题是一厢情愿,而且与“体制改革”基本不搭边。于是,“乡镇行政体制改革”的实质要求是“民主化”,要“海选”乡镇主要官员。什么理由因为“人民公社遗留下来的农村管理体制已经完全不能适应农村的发展要求”,“不能适应农村基层推行民主选举的要求”,不能适应“乡镇政权本身需要进行合法性转换”的要求。在笔者看来,靠“海选”乡镇主要官员来解决“三农”问题也是一厢情愿,甚至是异想天开。要求在全国农村做如此根本的变革,缺少需要变革的理论和事实依据。“体制改革”和“民主化”是我们这个时代最时髦的词。无论做什么事,贴上这个标签就代表政治正确。可是,环顾我们生活的世界,政府体制的革命性变迁,特别是改行普选,经常给社会带来灾难。在以往四分之一个世纪里,相对于那些改行“彻底”海选的地方(如拉美、非洲、东欧,亚洲的日本、韩国等),中国的成功是对政体改革迷信的一大讽刺。笔者也是政治体制改革的热情支持者。但支配笔者写作这篇评论的思想有两个。第一,笔者主张为解决具体问题而进行改革,反对为改革而改革,特别反对出于某种意识形态目的而进行体制改革。相对于保存政治体制,改革政治体制本身并不天然具有合理性或道德优势。笔者认为体制改革要坚持我国实用主义和渐进主义的优秀传统,对体制变革的代价保持高度敏感,即保持理性,绝不能从价值观出发进行体制改革,特别要警惕那些被称为“普世”的价值观。一旦有人祭起“普世”政治的旗帜,那就表示他们不准备讲道理、估代价、守理性了。第二,在对农村基层政权的遍地讨伐声中,笔者为之辩护,主张尊重现有的基层政权。尊重基层政权体现对中庸、自治、无为这类伟大中国政治传统的理解。尊重不仅是对成绩的夸奖、肯定。宽容其错误,认真去理解其发生的落后社会环境,也是“尊重”的组成部分。美国之所以有联邦制和地方自治,源于对蓄奴和种族隔离这种野蛮制度的宽容。传统中国的乡绅自治也是建立在对农村落后宗法制度的理解、宽容、妥协基础上的,尽管宗法制度并不符合官方的选贤任能原则。一、裁官能省钱、息事能宁人的确,在有些地方,乡镇政府机构膨胀、充斥冗员,而且一些官员横征暴敛、胡作非为。但中国农村的现实差距极大,并非每个地方的乡镇政府都充斥冗员,都在鱼肉村民。对中国农村而言,全国一刀切的政策恒定不合理。改革二十五年来,哪个自上而下一刀切的农村政策产生过积极结果联产承包责任制和乡镇企业是谁搞起来的对此,笔者在农民与市场(商务印书馆,2003年)一书中有系统的回顾。减少官员或许能省一点开支,减轻些农民负担,也或许不能。官少了,乡镇政府财政宽松点了,乡镇书记贪污的胃口会不会变得更大,与圈地势力和黑社会的勾结会不会更密切一个刚进城的小农或许会对北京“养”那么多警察感到不可思议。可公务员并不都是饭桶,只吃饭,不创造产值。“香港奇迹”公务员功居第一。同样的道理,中国政府也高居“中国经济奇迹”的第一功。乡镇企业三分天下有其一,主要是基层政权的功劳。至于非要把乡镇企业一刀切地私有化了,那是九十年代末的后话。我好像没听说,因为中央政府官员砍掉了一半,中央人事开支就减少了,全国人均收入就增长了,腐败就减少了。相反,事务繁复到一定程度,中央政府的公务员数量很快就恢复到原来的水平,甚至更多。官员多,并不总是坏事。社会发展程度越高,要政府办的事情也越多,官员的需求量也就越大,国家对经济生活的管理工作就越重、越庞杂。香港经济是世界上“最自由的经济”。但早在1990年,香港的500万人口里就已经有20万公务员,每25人养1个,这比例在发达地区中还算低的。宁夏的书记抱怨说,宁夏22个“纳税人”就要养一个“干部”。他大概不知道,美国是每13个“纳税人”养一个“政府雇员”,政府雇员占总人口的比例为7我国“干部”与总人口之比为3,不到美国的一半,而且“干部”还包括教师、文学家和新闻记者呢。“四千万人吃财政饭”有什么可“骇人听闻”的拿清朝甚至汉朝的官民比例说事儿就更荒唐大清朝不计划生育,不封山育林,不搞环境保护,也不养百万军队,更无需调控规范全国市场。面临帝国主义强权的时候,大清朝丧权辱国。我国一些研究农村的知识分子还夸大乡镇政府臃肿,把乡镇政府负担或补贴的中小学教师也算入政府臃肿。糊涂啊,那叫“教育开支”或者“人力资本投资”,不是乡镇政府的人头费。乡镇政府把一半的财政收入投入到基础教育中,是非常可敬可佩的事。义务教育本是中央和省政府的责任。无论因为政策错误还是中央没钱,只要中央不出钱,只要省里出的钱远远不够,基层政权就承担起了这个重大责任。学者可以指责中央政策,但不能指责乡镇政府办基础教育、补贴教师、修缮校舍,不能指责乡镇政府组织农民出钱,送孩子们上学。百年树人,善莫大焉。因为乡镇政府竭力维持基础教育,中国才没有成为文盲的国度,外出打工的青年们才能写会算,为中国经济奇迹做贡献。基础教育是人口素质的根本保障,是中华民族的希望。羊毛出在羊身上,没有办学财力的乡镇政府当然仅负组织之责。他们迫使农民为孩子们交钱上学,依然功不可没。明治政府在1868年并没能负担日本学童的全部教育费用,1868年政策的关键不是“义务”教育,而是哪个家长不送孩子上学,就有官员会把他送到监狱里去。裁官或许能息事宁人,却也未必。关键不在减少官员做的事,而在官员们做的是什么事。减少官员做的事,农民未必就能致富,也未必与政府的矛盾就少了。减少官员管的事,病猪、瘟鸡、毒菜会不会更多农民各村庄之间为争夺资源的械斗是不是可以没人管有些人认为,减少官员办的事,老百姓就能致富。笔者听说过“自由主义”理论,可没听说过这么“纯朴”的自由主义理论减少乡镇干部做的事并不导致中国小农增收致富,也不会减少他们与政府的矛盾。不自由的仁寿(四川)农民能修个大水库,自由的仁寿农民为自己修条路也会造反。农村没人组织修路,国家也不从城里人口袋里掏钱为农民修路,我想不出仁寿县的农民怎么能致富。不自由的燃灯公社(安徽)能修个大水库,自由的小岗村却无力维护本村灌溉用的池塘。农户们自由了,可这“自由”注定要被市场价格波动的巨浪所吞噬,被圈地运动吞噬,要么被市场边缘化。在市场化时代,政府作用增加,才能规范市场,组织弱者、保护弱者,维护社会稳定,最终维持市场机制。市场越发达,政府要做的事也就越多,穷人受到的政府保护也越多,这是世界学术界的成论。在美国、加拿大,自家院子里能否晾晒衣服都有政府管着;新加坡政府管的就更宽了。假如没有农村基层政权,一个非典或者禽流感就能把我国农村搞得尸横遍野,更不用说水旱蝗灾了。所以,关键不在减少官员做的事,而在官员们做的是什么事,是有用的事还是没用的事,是好事还是坏事。在我国的少数落后地区,乡镇官员确实多了,加重了当地农民的负担。但是,中国农民穷,主要不是因为养的乡镇公务员太多,更不是因为乡镇公务员做的事太多。官多和官员乱收费不是中国农民贫困的主要原因。中国农民贫困的基本原因有两个,而且只有两个(1)人多地少的一亩地经济;(2)市场经济(包括世界市场)导致农民的绝对和相对贫困化。什么是“一亩地经济”就是农民的人均耕地只有美国人家后院那么大,种罂粟也无法“致富”。无论美国人怎么致富,反正不可能靠耕种他们家后院致富。什么是农民的绝对贫困化湖南农民种了几年桔子树,挂果之时,中国大量进口美国柑橙,或者浙江大量种植美国柑橙品种,湖南农民血本无归,就“绝对贫困化”。什么是农民的相对贫困化多数农民的吃住条件“比过去强”,但少数“别人”有现钱,而且有比“自己”多得多的现钱,“财大气粗”,贫富之间裂变成了天大的鸿沟,多数人成了赤贫的穷人,就“相对贫困化”。资本主义市场摧毁小型农业,导致贫富差别,导致农民与政权的矛盾,导致农民造反。这个道理被世界上无数的知名学者讲过无数遍了。自陈翰笙先生开始,我国学界也讲得让人耳熟能详了。最后,连我国的中学生都知道英国纺织工厂的羊吃小农。靠减少乡镇政府公务员数量和减少他们办的事情来解决“三农”问题,解决农民贫困问题,解决农民与政府的矛盾,那是缘木求鱼。然而,部分地区乡镇政府公务员过多及其胡作非为的问题是应当解决的。怎么解决那要看出现问题的原因是什么。为什么有些地区乡镇政府公务员超编,政府工作人员胡作非为答案简单得不能再简单了那里的党纪、政纪以及人事、财政制度的纪律已经弛废殆尽。为什么要断言乡镇政府冗员和胡作非为属于“人民公社遗留下来的农村传统管理体制”问题人民公社“养”了几个拿工资的干部大寨的郭凤莲,当中央候补委员期间还属“农村户口”。提起这些往事,笔者恳求当前的知识分子,别把屎盆子全扣到人民公社体制的头上,包括破坏环境的责任。1970年,笔者生活在江西省至今还是最落后的峡江县山区农村,那里住房破烂,却坚决制止砍伐毛竹、松树、杉树、山茶树,违规者要被开大会批斗、游街。乡镇政府充斥冗员,基层干部胡作非为,农民大肆破坏环境,那主要是后人民公社体制的问题。今天,在巴西、阿根廷、泰国、马来西亚、菲律宾等民主国家都严重存在这类问题。问题是要解决的,但怎么解决现今的主流方案搞不清问题的原因,却要求削弱基层政权,甚至取消基层政权。这是要不得的。减少乡镇政府冗员的最简单方式莫过于中央政府自作聪明,下道行政命令,贫富地区一刀切,辖地面积大小也一刀切,限期按乡镇政府管理的人口数量裁减政府冗员。其最好的结果是治标不治本,过几年,问题又回来了,与中央和省政府的数次裁员运动下场差不多。最坏的结果是基层政权人人自危,工作没人做,中央政府的大政方针没人落实,处理乡镇政府冗员这个枝节问题反而引发基层政权瘫痪,农村发生大面积社会动荡。减少乡镇政府冗员最粗暴愚昧的方法是干脆取消乡镇政府。为什么愚昧因为政权延伸到乡村的每个角落,乃是构成全世界所有“现代社会”的基本前提。我们知道,秦汉实行了郡县制,才有中国的大一统。我们知道,有了雍正血淋淋的“改土归流”,把土司的“自治”改成中央直辖的正式衙门,才有了今天的贵州“省”、云南“省”,才有了我国西南辽阔的领土和稳定的边陲。我们知道,没有共产党建立农村基层政权,就不可能动员亿万农民参加革命,参加保家卫国,参加现代化建设。我们知道,正因为有了基层政权,中央政府的一切政策才能落实到每个具体的农村公民。我们还知道,用我国的20亿亩耕地生产5亿吨粮食不需要5亿农业劳力、9亿农村人口;在现有的农业技术条件下,至多只需要2千万农业劳力、5千万农村人口。因此,中国绝大多数农民的“自由”取决于基层政权组织他们有秩序地迁离耕地,离开农村的宗法社会,加入工业市场,过城市生活,融入“市民”的法治环境。一言以蔽之,中华人民共和国的基石就是农村基层政权。农村基层政权是先辈们经过两千多年浴血奋斗,由郡而县,由县而乡镇,由乡镇而村庄,一步步建起来的。最后这一步最难、最曲折,鲜血流成了河。今天,有人建议削弱甚至取消农村基层政权,把基层政权的财政收入掏空,让天然的宗法制度复辟,甚至不惜让黑社会控制我国农村。往好处讲,他们是被狭隘的小农心理蒙住了眼睛;往坏处说,是“崽卖爷田不心疼”。对于那些组织农民搞政治的地下“协会”,有人称之为“市民社会”,可没有“市民”哪来的“市民社会”农村天然的社会是宗法社会。加强基层政权才是我们努力的方向。基层政权出了问题,解决的方法只能是改善基层政权,目的还是加强基层政权,不是削弱或者取消基层政权。同时,专业学者们应当理解,现代农村基层政权是在宗法关系居主导地位的大环境里生存的,宗法社会里无法无天的事自古就有,从未断绝。文学家可以义愤填膺,拿城市法治的标尺衡量农村社会;但对专业学者而言,重要的是现代政权在我国农村已经有了正式的阵地,正在逐渐削弱宗法社会。现代基层政权是我国现代化事业的全部基础,是农村进步的希望,阵地是绝对不能弃守的。在遍地的悲歌声中,我们需要保持头脑清醒乡镇政府及其官员不是农民的敌人。农民的敌人、或者说农村的基本矛盾,是人多地少以及市场机制引发的绝对和相对贫困化。西方有“国家社会”两分的传统,但那不是我们中华文明的传统。中华的传统是乡绅中国,是国家与社会在基层水乳交融。今天,国内外有些知识分子认定,中国农村的问题就是农民与基层政权的矛盾,农民的主要敌人是基层政权。他们宣扬“海选”,鼓吹农民“自发”组织起来与基层政府斗,要求在中国农村建立“独立农会”,为农村退伍军人串联“维权运动”唱赞歌,呼吁使之“合法化”。有人甚至荒唐到把农民共同富裕的成功范例说成是“庄主经济”;更有新闻记者以农民“个人权利”的名义挑动华西村和南街村的村民把集体财产分光吃光。我们的一些知识分子是不是太习惯于“斗争哲学”了“三农问题”不是基层政权导致的,靠斗争解决不了“三农问题”,会把全中国都斗到地狱里去,断送我国的发展。在遍地的悲歌声中,我们需要保持头脑清醒不能只看到坏的方面,还要看到问题的另一面。总体上说,我们的乡镇政府,村政权,一如全国其他各级政府,
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