农村研究论文-重新审视中国农村的基层选举和村民自治.doc

农村研究论文-重新审视中国农村的基层选举和村民自治中国的村民自治：被赐予的民主1980年2月广西宜山县三岔公社合寨村出现了中国的第一个村委会，这个中国农民的“伟大创造”完全是一群农民自发行为的结果。当时，实行联产承包后分了土地，原来的大队、生产队这两级农村管理组织瘫痪了，村庄里的“公共事务”无人管理，出于自我管理的需要，农民仿照城市的居民委员会选出了自己的“村民委员会”。当时的人大常委会委员长彭真对农民的这一创造显示出极大的兴趣。两年后，在彭真的主持下把村委会写进了修改后的宪法。江泽民执政以来，上层权力高度集中，政治体制改革被搁置，但是村委会选举却方兴未艾、独领风骚，为政府赢得了不少赞誉。陈锡文认为，村级民主制度是农村改革的三项伟大成就之一。1美国的卡特中心项目主任罗伯特帕斯特说：“我在世界上许多国家观摩过选举，但从来没有看到过哪个国家的政府官员如此认真地做这项工作。”2美国共和党的智囊库国家共和研究所形容村委会选举是国家迈向更民主的政府的重要一步。3美国总统克林顿1998年5月访问西安时，也在演讲中将中国农村的村民自治称为“自由的微风”。观察中国的问题，如果事事局限于宪法和法律规定这样的制度框架，很可能会发生偏差。在村民选举这一问题上，如果稍微扩展一下视野，充分考虑到中国的现实政治状况，就会发现，上述对村民自治的理解和赞扬可能过于简单化了，村民自治的“民主”内涵值得重新审视。当海内外对异军突起的乡村民主赞扬声不断的时候，一些学者已开始提出不同的看法。毛丹认为：“关于乡村民主，过于拘守流行的制度主义框架，偏重于制度文本分析，可能产生过于乐观的结论。.农村的自主制度是国家给予的，实质上，国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。国家不想管的事可以不管，想管的时候可以随时管起来。”4邱泽奇在河北玉田县的一个村庄作调查后指出：“村民自治并不象人们想象的那样反映了村委会合法性是完全基于民主的。选举原本是反映民意的一种有力工具，但在实际的操作中，却在一定程度上变成了一种仪式。”5郑永年则认为，在中国民主“可能是精英送给社会的一种礼物，而不是各种社会势力根据自己的愿望而创造出来的一种制度。”6如果从1982年宪法第111条肯定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，乡村民主制度已经存在了18年，“中华人民共和国村民委员会选举法”自1987年11月24日颁布已历12年。但是，村民选举和自治的正式推开既不是及时行宪的结果，也不单纯是贯彻“村委会选举法”的产物，自从它得到“准生证”后，其成长一直维系在党内的几个高层领导人的看法上。由于这些领导人的支持，这一制度才逃脱了夭折的命运，在九十年代初正式形成。1982年，中共上层的许多人还根本不知道村委会为何物，由于彭真凭其直觉肯定了村委会这一制度，并坚持把它写入宪法，宪法中才出现了这一条文。但这并不意味着村委会选举就可以立即依法实施，实际上，具体指导村委会选举的相关法律直到五年后才通过。刚试行不久，就因1989年下半年的形势而受到了政治干扰。那时，所有与政治改革相关的活动均被中止，村委会选举被视为与自由化沾边，一度几乎面临被废除的危险。在“关键”时刻，薄一波“支持对村级政治改革的继续发挥了决定性的作用”。1990年8月在山东省莱西市召开了全国村级建设组织座谈会，政治局委员宋平认为，对“村委会组织法”不要再争论下去了，应该去实行。几个月后中央才正式肯定了村级民主选举7，于是民政部于1990年9月发出了“关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知”8，村民选举才全面铺开。这一过程说明，中国乡村的这种“民主”并不是完全由农民自主支配、运作而产生的制度，它从头到尾都是一种被赐予的“民主”。对中国的农民来说，等着上面“赐予”这样的“民主”实在是有点可怜。更何况村民选举的存在还带有某种侥幸，它完全仰赖几位领导人的支持，而支持它的一些领导人其实并不是热心改革的政治家。从农民负担看村民自治的实际效果如果尽量拔高村民自治的政治意义，也许可以说，它是在农村建设共产党主导下的中国式的社会主义民主制度。但实实在在地看，村民自治制度的主要功能其实还是保障农民的财产权益，这一制度的三大核心部分（村民委员会、村民会议和村务公开）的聚焦点都集中在如何有效地发挥这一功能上。“村委会组织法”的30条规定中，最具核心意义的是第5、19和22条。第5条确定了“村政府”（村委会）的核心职能，即尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。第19条规定“村政府”（村委会）和村议会（村民代表会）的权力制衡时，其目标也是保护农民的财产权和财产利益。例如，该条款规定，当“村政府”安排乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用、本村享受误工补贴的人数及补贴标准、确定村集体经济所得收益的使用以及村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案、提出村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案以及宅基地的使用方案时，村民委员会必须提请村民会议讨论决定后方可办理。第22条涉及到“村政府”的村务公开制度，凡是“村政府”的行为涉及到第19条的所有事项时，村委会要公开其方案和处理结果。此外，事涉计划生育方案、救灾救济款物的发放以及水电费收缴时，也必须公开。既然村民自治制度被设计为一种保障农民财产权益的机制，那么，其实际效果如何呢？自从实行村民自治以来，农村基层政府的乱摊派和横征暴敛有增无减。据财政部的不完全统计，1997年各级政府的收费项目多达6,800多项（其中全国性及中央部门收费达300多项，地方收费项目最多的省有400多项，最少的省也有50多项），大部分是越权设立的。全国收费（包括基金）总额至少在4,200亿元左右，相当于国家财政收入的45，而且每年以15的涨幅上升，比美国、德国等发达国家高20多个百分点。市、县收费占其收入的比例更高，而那些基层政府自立名目、无案可查的收费项目更是多得不计其数。9显然，村民自治制度这种制度设计完全不能保障农民的财产权益，从某种意义上来讲，它的现实作用刚好与其制度设计构想相反，成了帮助政府完成摊派任务的机器。“双头制”还是“一头制”？在农村改革的最初几年里，共产党在农村的政权机构及其党的组织建设中出现了历史上少有的“疲软现象”。中央政府的一项调查指出，从1978年到1984年基层干部数量减少了一半。101988年民政部对全国17个省、市数百个村的调查显示，约30的村级组织处于瘫痪、半瘫痪状态，在贫困落后地区这一比例甚至高达50以上；广东的村级组织16.7是瘫痪、半瘫痪的，居于中间状态的占43。11八十年代末，共产党在农村名义上有130万个基层组织，但许多组织从1987年起就未发展过一个党员。121992年初国务院的一份文件称，30的农村党支部处于瘫痪状态，另有60处于非常软弱的状态。1994年中央的一份文件披露，75的农村基层组织处于瘫痪状态。13为了重建农村组织，化解乡村里的组织危机，中共开始整顿乡（镇）、村两级党支部（重点是村）。1993年10月18日，江泽民提出，要“下决心用3、5年时间，把全国80万个农村基层组织分期分批地建设好，使他们都能发挥应有的作用”。14在重建村党支部时，要求“选一个认真贯彻党的路线方针政策、公正无私廉洁、年富力强，能够带领群众致富的支部书记.加强以党支部为核心的村级组织建设”。15在这次整顿中，换了13.6万个村支部书记、12.8万个村委会主任，整顿了2.5万多个乡镇党委。16农村基层党组织的建设和村民自治的并行使一些人以为农村中出现了党政“双头制”现象。例如，有人提出，“中国实行民主制度的一个关键问题是打破共产党对权力的全面垄断，那么中国是否在不但加强农村基层组织的同时，又能发展农村的民主呢？”17表面上看，农村的党政基层组织确实在形式上有“双头制”特点。中国共产党农村基层组织工作条例将村一级的决策权分成两大类，属于本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由党支部讨论决定，其他的事务则交由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定。但实际上由于将党支部支书体制规定为乡村组织制度建设的核心，赋予村党支部“领导”村民自治和村民委员会的职权，这就使村民自治制度变成了与乡村党组织这个“核心”所对应的“外围”。这种制度结构完全是现行国家权力体系的的投影。依照宪法全国人大是国家的“最高”权力机关，但在这个“最高”权力机关之上还存在着一个“领导”它的政党组织，所以全国人大实质上只是国家的“次高”权力机关。但是，这种表面上的“双头制”制度设计有时也会使一些不完全洞察党政体制实质的人感到迷惑，以为“村委会和村党支部的工作还没有理顺”。其实，所谓的村委会和村党支部的关系定位不清楚这一问题只是个假问题。无论是在人民公社时期，还是人民公社解体、改行家庭承包责任制的时期，党通过其基层支部和支书全面控制农村社会这一制度安排并无变化。党之所以推动村民自治，用意并不是要在党的基层控制权力之外再形成一个与其并行的“权力体系”，“中共希望的，是通过村民自治和给农民较大的自治权力，促进中共的原有组织提高效力，增进合法性，而不是削弱党的权力组织。”18在这种结构下，“据民政部官员透露，根据对试点的某省的114个村的调查，有60的村两套班子工作分不开。有24的村在分开后矛盾较深，工作不协调。”党政关系较好的地方，也不是制度制约的结果，而是因为党的支部书记具有尊重村委会的“自觉性”。19江苏省射阳县人大常委会副主任杜渺则承认，“村党支部仍实行一元化领导，村民委员会行使村民自治组织的职权难以落实。不少村主任反映，现在村里仍是党支部书记当家，什么事乡镇党委都要村支书负总责，因此村支书几乎包揽了村委会的全部工作，个别村的财务批核权也都由村支书统揽起来。村民们有什么事也不找村委会，而是找村支书。.村委会组织法中赋予村委会办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等职权，在相当一部分村委会是很难落实到位的”。20其实，既然在现行体制下党政分离实质上是做不到的，就还不如将表面上的两种权力体系“合二而一”。目前，这正是农村“改革”中出现的一种新动作。例如，河北大名县干脆将“两头制”搁置一旁，直接实行书记兼村委会主任制，这样虽然还有村民选举，但“村民自治”已经名存实亡了。21农民只能选“二把手”村民自治制度本来是要在村一级的党支部、村委会、村民代表会及村民之间建立一种新的权力组合，由村民委员会扮演“村政府”的角色，村民代表会则类似于“村议会”，村民（选民）则通过直接民主形式如选举、罢免、村民会议等扮演“主权者”的角色。这种权力制衡机制的设计本来是十分合理必要的。但是，现实的政治体制却并未给村民自治制度提供真正有效的保障，而是让它流于形式。“村民委员会组织法”的规定是，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。然而，各级人大常委会在现行政治体制中只是同级党委领导下的一个议事机构，它何来能力排除党的“领导”对村民自治的约束、真正有效地保障村民自治制度的实行呢？村民自治制度在村级层面遇到的最大问题是，村民委员会组织法将党的基层组织确定为“领导核心”的位置，党的基层组织高居于村委会、村民代表会及村民之上，“书记制度”架空了村民自治。“目前大多数的村党支部委员、书记都是由上级党委任命，乡镇发个红头文件。有的村虽然实行了党支部选举，但选谁进支部班子、选谁当支部书记，还是由上级党委指定，党员只是走形式填个选票，不能真正体现大多数党员的意愿，更谈不上代表广大农民的心声。”22并非由村民选举产生的党支部书记的法律地位明确地高于村委会、村民代表会及村民，而村民这个所谓的“主权者”只具有次等地位，由村民选举产生的“村政府”、“村议会”也只不过是个次等“权力机构”。例如，一项调查表明，河南农村不少地方仍由上级指派村长、组长，而村民代表会和村民议事会多数形同摆设，80的村“财务公开墙”内容不符、不详，是假公开。23既然“书记制度”垄断了乡村主权者的地位，村民只不过是由另一个“主权者”掌握控制的“二等主权者”，他们无论怎样选择自己中意的村委会成员，最终仍然要听凭“书记”们裁断。在支部书记这个全能的乡村主权者之下，即使村委会的选举能做到完全的自由、公正、平等（现实中这种情况的发生概率并不高），“村民自治”也与民主的真实含义相距甚远。如果作为“头等主权”者的党支部成员横行乡里，其实完全是现行政治和法律体系的题中应有之意，并没有任何违法之嫌。村委会组织法虽然规定了村务公开这一制度，但也明确规定了书记制度的领导核心地位，当党支部成员成为村委会负责人时，他的“领导核心地位”就合理合法地使他免受村民的监督，更何况他的书记地位也往往是由上级党政机关任命、并非村民选举产生的。当村民们对这样的村委会负责人不满时，他们哪里有任何监督的权力？24这就反映出党领导下的村民自治制度的实质