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民主制度论文-“中间扩散”的制度变迁方式与地方政府的创新行为.doc民主制度论文-“中间扩散”的制度变迁方式与地方政府的创新行为.doc -- 2 元

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民主制度论文中间扩散的制度变迁方式与地方政府的创新行为内容提要中国经济体制改革的一个显著特征是权力中心成为改革的倡导者和组织者,权力中心的制度供给能力和意愿是决定制度变迁方向、形式的主导因素。这样一种供给主导型制度变迁方式在以较低的摩擦成本启动中国市场化改革方面发挥了重要的作用,但由于这种制度变迁方式的内在规定性,因此从理论上说,它在完成向市场经济体制过渡方面存在着一系列难以逾越的障碍。然而,事实上中国的市场化改革在不断深化。本文所关注的问题是,当自上而下的改革面临障碍时,是哪些利益主体在市场取向改革中扮演着第一行动集团的角色本文通过对江苏省昆山经济技术开发区从自费开发区到省重点开发区,再到国批开发区的演变的案例分析,提出了中间扩散型制度变迁方式的理论假说,认为放权让利改革战略与分灶吃饭财政体制的实施,使经济利益独立化的地方政府不仅愈来愈成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节,而且还直接从事能导致地方利益最大化的制度创新活动。本文由此推导出的结论是,一个中央集权型计划经济的国家有可能成功地向市场经济体制渐进过渡的现实路径是,改革之初的供给主导型制度变迁方式向中间扩散型制度变迁方式转变,最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式。一、问题的提出中国的经济体制改革并没有像前苏联和东欧国家那样选择一条激进式改革道路,而是走上了一条利用已有组织资源推进市场化进程的渐进改革道路。权力中心作为市场取向改革的倡导者和组织者,其制度供给能力和意愿是决定制度变迁的方向、形式的主导因素。这样一种供给主导型的制度变迁方式在以较低的摩擦成本启动中国市场化改革方面发挥了重要的作用1,但由于这种制度变迁方式的内在规定性,因此从理论上说,它在完成向市场经济体制过渡方面存在着一系列难以逾越的障碍(杨瑞龙,1994)。然而,事实上中国的市场化改革在不断深化。本文所要关注的问题是,当自上而下的改革面临障碍时,是哪些利益主体在市场取向改革中扮演着第一行动集团的角色、并不断推进市场化进程二、中间扩散型制度变迁方式一种新的理论假说制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则,其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的(但不一定是有效的)结构来减少不确定性(诺思,中译本,1994)。随着市场规模、技术、行为人收益预期等因素的变化,很可能出现新的获利机会,从而打破原有的制度均衡。如果组织或操作一个新制度安排的成本小于其潜在制度收益,就可能发生实际的创新。至于一个社会通过何种制度变迁方式来获取这一潜在收益,则主要受制于这个社会的各个利益集团之间的权力结构和社会偏好结构。主流制度经济学一般认为,获取潜在制度收益的方式有两种一种是自下而上的诱致性制度变迁方式,即个人或一群人在给定的约束条件下,为确定预期能导致自身利益最大化的制度安排和权利界定而自发组织实施的创新另一种是自上而下的强制性变迁方式,即权力中心凭借行政命令、法律规范以及经济刺激来规划、组织和实施制度创新。我国在改革之初选择的是典型的供给主导型制度变迁方式(杨瑞龙,19931994),其选择的目标是市场经济体制。由于产权并非纯粹是一种凭借私人信守来得到履行的私人之间的合约,因此在一个由权力中心的供给意愿和能力主导变迁方向的框架内,为完成向产权明晰化的市场经济体制过渡,不管是自上而下的强制性变迁还是自下而上的诱致性制度变迁方式,都会因陷入诺思悖论而面临一系列难以逾越的障碍(杨瑞龙,1994)。原因在于为了解决搭便车行为和获得规模经济,一个有效率的产权结构依赖于国家对产权的界定和保护。但国家在界定和保护产权时,不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最大化的动机,而且总是力图获得最大化的垄断租金。由于在使统治者和他的集团的垄断租金最大化的所有权结构与降低交易费用、促进经济增长的有效率体制之间存在着持久的冲突,从而当国家面临竞争约束和交易费用约束时,会容忍低效率产权结构的长期存在(诺思,中译本,1991)。突破诺思悖论的现实制度变迁方式可能介于纯粹个体的自愿牟利行为和完全由权力中心控制之间,即在私人之间的自愿契约与权力中心的供给行为之间存在一种既能满足个人在制度非均衡条件下寻求最大化收益的要求,又可通过在与权力中心的谈判与交易中形成的均势来实现国家的垄断租金最大化的集体行动。实施这一集体行动的主体便是组织。所谓组织,是指在既定制度规则下寻求自身利益最大化的政治、经济、教育等团体。在现有约束所致的机会集合下有目的创立的组织是作为制度变迁的代理人角色出现的,当出现获利机会时,具有充分谈判力量的组织就会利用政治来实现最大化目标(诺思,中译本,1994)。组织在追求潜在收益(财富最大化)过程中会逐渐改变其结构,使国家在保护旧产权形式的成本递增的同时,增加从新产权形式中的获益,从而化解诺思悖论。在以私人合约为基础的分散化决策中,市民社会之间制度化的协商和谈判既能协调各种私人权威,又能监督、约束、抵制和对抗国家的可能侵犯,从而这种超越个体水平的集体行动可同时增加国家守护旧产权形式的成本和保护产权创新的收益,直至重新建立国家获取租金的新的合约结构,使国家租金最大化与保护新产权之间达成一致(周其仁,1994)。在供给主导型的制度变迁方式中,由于权力中心在制度安排的博弈中处于支配地位和产权关系的模糊性,以个人合约或企业组织为基础的集体行动因谈判力量的弱小或外部性问题而难以突破权力中心设置的制度创新的进入壁垒。然而,随着放权让利改革战略的选择和分灶吃饭财政体制的实施,地方政府不仅拥有了较大的资源配置权,而且具有相对独立的经济利益。地方政府经济实力的提高所引起的谈判力量的变化导致了重建新的政治、经济合约的努力,即地方政府不再纯粹地行使行政代理职能,被动地贯彻权力中心的制度供给意愿,而会为谋求可导致本地利益最大化的制度安排与权力中心讨价还价。权威扩散化后,权力中心为保护旧的产权关系需支付更多的成本,同时可从由地方政府实施的制度创新中获得的收益增加(如财政上缴增多),于是,权力中心会修正制度供给意愿,或者追认地方政府的制度创新行为。当经济利益相对独立化的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节、突破权力中心设置的制度创新的进入壁垒时,就可能使国家垄断租金最大化和保护有效率产权结构之间达成一致,化解诺思悖论。随着地方政府在供给主导型的制度变迁方式中逐渐扮演第一行动集团的角色,现实的制度变迁更多地表现为权力中心与地方政府的博弈过程,我把它称之为中间扩散型制度变迁方式,它表明我国的市场取向改革进入了一个新的阶段。本文通过剖析江苏昆山自费经济技术开发区的案例,验证了上述理论假说,即在新旧体制因素处于相互对峙的格局下,现阶段中国向市场经济过渡的现实路径可能既不是从上(权力中心)做起,也难以从下(微观经济利益主体)做起,而是从中间(经济利益相对独立化的地方政府)做起。地方政府与企业合作扮演制度创新中的第一行动集团角色,追逐潜在制度收益权力中心更多地从改革之初的倡导者转变为事后的追认者(即事后认可地方政府自发的制度创新行为),从而推进中国的市场化改革。三、地方政府经济利益独立化后的制度创新需求在诺思的制度变迁模型中,国家理论与产权理论是两大核心。在国家理论中,诺思抽象掉了地方政府行为,即他假定地方政府与中央政府具有相似的目标函数与面临相同的约束条件,集中考察国家与产权主体在制度变迁过程中的博弈过程(诺思,中译本,1991)。显然,这样一种理论假说很难真实地描述我国的制度变迁过程。事实上,随着我国实行放权让利的改革战略和分灶吃饭的财政体制,地方政府有了独立的目标函数,从而具有与中央政府不同的行为特征。昆山创办自费经济技术开发区便是一个例证。位于上海与苏州之间的昆山市素有鱼米之乡之称,明末清初的爱国学者顾炎武诞生于此,著名的昆曲、阳澄湖大闸蟹等也出于此。在实行统收统支的传统体制下,昆山政府只拥有很小的资源配置权及不能分享剩余索取权,政府官员的权势、地位、声誉与预算规模有关。地方政府的寻利活动主要不是着眼于创造生产性利润,而是热衷于分割非生产性利润,如怎样就分享更高的预算规模与上级政府讨价还价,怎样获得更多的短缺投资品,怎样更容易地完成计划指标等等,既没有动机、也没有能力主动进行制度创新,以至于经济落后的状况一直未得到改善。60年代昆山全市年均工农业总产值仅为1.75亿元,70年代为2.73亿元。改革开放之初,随着农村普遍推行联产承包责任制及乡镇企业的崛起,昆山的经济有了较快的发展。83年全市工农业总产值为7.92亿元,人均收入403元。但作为农业县,昆山的工业基础还相当薄弱,综合经济实力在苏州地区八个县中仅排名第六位。然而从80年代初开始,由于体制因素的重要变化,昆山政府的目标函数、在资源配置中的地位和作用发生了重要的变化。一是分灶吃饭财政体制的实施使昆山政府具有自身独立的经济利益。江苏省从1977年开始试行财政收支固定比例包干办法,1980年以后改为划分收支、分级包干的办法。划分收支就是按行政隶属关系划分中央与地方的收支范围分级包干就是按照划分的收支范围,以1979年的收支预计数作为基数,地方收入大于支出的,多余部分按比例上交支出大于收入的,不足部分由中央从工商税中确定一定比例进行调剂。分成比例和补贴数额确定后,五年不变,在包干期间,地方多收多支,少收少支,自求平衡。实行分灶吃饭的财政体制后,昆山政府的预算规模就取决于以下两个因素一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模二是中央与地方分享财政收入的比例。由于分享比例已预先确定,且一旦确定五年不变,所以昆山政府可支配财政收入的规模直接与本地社会总产出水平正相关。当地方政府以一预先确定的比例与中央政府分享剩余索取权时,它就不再仅仅是一个纵向依赖的行政性组织,也逐渐成为一个追本本地经济利益最大化的经济组织。二是行政性放权使昆山政府拥有了较大的资源配置权,从而具有实现地方经济利益最大化的手段。我国在改革之初主要是通过行政性放权推进市场取向改革,即权力中心根据决策权的重要性不同,把一部分经过选择的决策权下放到地方或部门,或把一批原来隶属于中央的企业下放到地方(当时,一批在昆山举足轻重的国有企业下放到了地方)。昆山政府在拥有增大了的投资决策权的同时,还要为本地居民提供公共产品、社会福利以及为市场化改革提供必要的其它保障等。三是市场化改革步伐的加快使地方政府有可能凭借经济实力争夺资源,加快本地的经济发展。如随着农村承包制的全面推行和企业扩权试点范围的扩大,国家指令性计划的范围不断缩小国家调整了工业品的比价关系,实行浮动价格和双轨价格,相当一部分生产资料开始直接进入市场,从而生产性资源的横向流动有了可能等。随着昆山政府经济利益的独立化,政府行为发生了以下具体变化(1)由于预算规模与地方财政收入正相关,地方政府具有强烈的发展本地经济的动机和响应获利机会的制度创新动机(2)由于地方政府相对于个人具有更强的组织集体行动的能力,它为使本地在制度安排与资源配置中居于有利地位,就力图通过讨价还价促使权力中心作出有利于本地经济发展的制度安排和政策制定,或者采取上有政策、下有对策的方式行使退出权,脱离权力中心的制度安排轨道,公开或隐蔽地从事能导致本地收益最大化的制度创新活动(3)当地方政府获得部分剩余索取权后,不仅对下级代理人的监督动机增强了,而且常常利用行政力量增强本地企业的竞争力和控制或干预市场,如地方保护主义等。昆山由于工业基础薄弱,财政收支基数低,因此在争夺资源的竞争中处于不利的地位。如何吸引资源、加快本地经济发展、增加财政收支已成为昆山政府的当务之急。创立自费经济技术开发区正是反映了经济利益独立化后昆山政府试图通过自发的制度创新吸引资源以获取潜在制度收益的强烈动机。四、非平衡改革战略下的潜在制度收益与地方政府对制度创新进入权的竞争经济利益独立化后的地方政府具有通过制度创新来营造有利于本地经济快速发展的强烈动机,但这种创新需求并不是容易被满足的。因为,在供给主导型制度变迁方式下,权力中心通常依据社会总产出最大化与垄断租金最大化双重目标接收和筛选逐级传递上来的制度创新需求信息,选择能平衡以上两大目标的制度创新方案,并通过纵向隶属的行政机构自上而下地实现权力中心的制度供给意愿。受竞争和交易费用的双重约束,权力中心一般偏好于利用已有的组织资源推进改革,即就改革的空间来看,采取先试点后推广的策略就改革的时间安排来看,从增量改革推进到存量改革。改革的先行者通常可以在承担较小改革成本的条件下获得双重收益,即一是由优惠政策带来的潜在收益二是由改革先行一步的体制优势带来的潜在制度收益。由于存在进入壁垒,以上双重收益具有租金的特征。获得非平衡改革战略下的潜在制度净收益的必要条件是从权力中心那里获得制度创新的优先权或进入权。显然,微观主体试图直接从权力中心那里争取制度创新权是很困难的,困为它并非是行政系列中纵向配置制度创新权的直接代理人,它只能通过其所从属的上级行政机构向权力中心间接显示其制度创新的需求。在当时的体制背景下,地方政府作为权力中心的行政代理人,既有动机也有能力为谋求对当地经济发展有利的制度安排而与上级政府讨价还价。地方政府主要通过以下途径争取可获取潜在制度收益的制度创新进入权一是地方政府通过各种正式与非正式渠道向上级传递反映本地利益的制度创新需求,并力图使这一需求转变为权力中心的正式制度供给方案,从而直接获得进入权二是改革方案一旦形成后,地方政府为获得改革试点权而展开竞争。能否优先获得进入权,既取决于权力中心认同的改革方向,还取决于地方政府讨价还价的实力三是没有获得进入权的地方政府将会通过变通的方式,以能否实现本地利益最大化的标准理解和实施权力中心的制度供给意愿,使实际的制度安排多少有些偏离权力中心的制度供给意愿,从而变相获得部分进入权四是采取先斩后奏、暗中模仿试点改革等途径突破进入壁垒,争取潜在制度净收益,然后再凭借其经济实力与上级讨价还价,最终争取自发进行的制度创新得到正式的认可。昆山自费经济技术开发区案例显然属于后两种情形。昆山政府创办自费经济技术开发区是在我国非平衡改革战略下努力突破制度创新的进入壁垒,争夺潜在收益的一次成功尝试。1979年我国率先在深圳、珠海、厦门、汕头建立了四个经济特区。由于享受了优惠政策与获得了制度创新的特许权,再加上独特的区位优势,这些特区在短期内吸引了国内外大量的资源与优秀人才,经济迅速腾飞。这种改革开放的先行优势诱使各地政府竞相争取这
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