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民主制度论文两种代表制理论之再评价代表(或议员、代议士)在代议机构中如何代表选举人或选民的意志,是代议制理论中长期争论不休的一个问题。围绕这个问题,各国学界的意见可归纳为两种一种意见认为,代表必须按照选举人或选民的意见行事,代表是选民派驻代议机关的大使另一种意见认为,代表有权判断自己的行为是否符合选民的意志,并依据这种判断行事。前一种意见通常被称为委托说,相应的制度可叫做强制委托制,其最重要的特点是允许选举人或选民以随时罢免当选代表的方式对代表实行监督后一种意见一般被称为独立代表说,相应的制度可称为独立代表制,其最重要的特点是不允许选举人或选民罢免代表,以鼓励代表在代议机关根据自己的判断行事,避免受制于原选区选民或原选举单位。1不论从学理论著看,还是从宪法、法律的有关条款看,我国近几十年来都一直明显地倾向于赞同委托说及其相应的制度措施,而对独立说及其相应的制度措施则持否定的态度。这种做法在过去并无明显不妥,但今天当我们按照在市场经济条件下建设社会主义法治国家的要求来考虑人大制度建设时,情况就不尽相同了。笔者认为,对上述两种代表学说及其相应制度措施的意义,有必要结合我国当前的实际重新予以评说。一、两说的基本观点及相应的制度形式自代议制度形成以来,国家权力所有权与国家权力行使权的关系问题便应运而生了,2这种关系在国家制度中的一种重要表现形式,是处于国家权力所有者地位的选民与处于国家权力行使者地位的代表之间的关系。这种关系主要涉及两个具体问题第一,代表在行使职权过程中应当受本选区选民的特殊指令的约束还是有权自由决断第二,代表在所在代议机关中是应当代表所有选区的整体利益还是代表自己所由选出的选区的利益这两个问题成为委托说和独立说争论的焦点,不同的回答构成双方理论以及实践模式上的根本差异。委托说的基本主张,是在代表与选民之间建立严格的私权委托关系。按这种主张,代表通过选举获得选民的合法授权与委托,并因此在法律上负有执行选民意志的义务,代表只能根据委托或准许行事,而其本人不享有未明确授予的权利同时,这种授权是每一个人都以个人的身分对共同的代表授权,3所以代表无须也无权代表原选区以外的意志和利益。从实际情况看,依委托说形成的强制委托制通常具有或必然具有如下基本特征(1)命令委托特征。代表是选民派驻议会的传声筒,对于选民以训令方式所授的指令必须无条件地遵照执行,在选民的经常监督下行使职权。(2)地域责任特征。代表必须完全忠实于原选区的利益,其任务是促使原选区的意志和利益得以实现。(3)直接罢免特征。为保证代表对选民的义务得以忠实履行,选民享有直接罢免本选区代表的权利。与委托说不同,独立说基于社会分工原则,主张在代表与选民之间建立信任关系,代表在政治原则上忠实于选民,在具体政治事务方面则有权自由决断。按照此说,由于不具备实行直接民主制的条件,人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情。4所以代表与选民的信任关系应当是对一种事物,对一个人的原则,或一般地对他的行谊、具体智能的信任,[基于这种原则上的信任,人民应推选]能比选举者更好的理解普遍事务的个人,5使人民的普遍利益得以实现。按独立说建立的代表制度(独立代表制),其基本特征是(1)自由决断。按代表应该坚持按照他根据自己的判断认为是最好的那样去行动的充分自由,而不应该同意按照任何其他条件服务6的原则,代表有权凭个人的学识、经验、才能代表选民作出决断。(2)集中代表所有选区选民。在此制下,选区仅仅只是选举单位而非主权单位,代表不是特定选区选民的受托人,而是超越原选区局部利益,集中代表全体选民整体意志和利益的人。(3)集体负责。代表一旦当选就成为代议机关的组成部分,个人行为不直接对选民负责,而是由全体代表共同对选民负责。二、两说优劣之比较在代表和选民之间建立适当的权利义务关系,通常主要有两个目标一是使选民的意志得以忠实表达。由此必须强调选民参与,提高代表的民意基础和代表性,将代议机关当作听取和反映民意的机构二是使选民的意志得到反映,由此就必须将选民参与控制在适当的范围内,强调代议机关和代表的独立性、完整性、统一性,以充分发挥集中民意、实现民意的国家机关的职能。上述两个目标具有此消彼长的性质,但实践中却不应有任何偏废,因此是否能在提高选民参与程度和加强代议机关职能之间寻得最佳平衡,是衡量委托说、独立说及其制度形态之优劣短长的重要尺度。根据这个标准,我们可对两说及其实践模式作如下评价。从理论的层面上着,委托说侧重选民参与程度,体现了较高的民主发展要求。第一,委托说的思想基础,是直接民主观念最合理的观念。尽管代表与选民的关系问题是间接民主制度下国家权力所有权与行使权分离的产物,但是委托说在提供解决方案时,却建立在由人民亲自、直接地参与和决定国家事务最理想的直接民主观念的基础之上。这在主张直接民主制的卢梭那里,从两方面得到了表述其一是强调选民享有直接管理国家事务的普遍权利,认为人民的议员就不是,也不可能是人民的代表,他们只不过是人民的办事员罢了,代表只能作为传声筒传达人民的意志,他们并不能作出任何肯定的决定其二则是由于不信任间接民主制,从而产生出对代表僭越人民委托的权利的担忧,认为不管怎样,只要一个民族举出了自己的代表,他们就不再是自由的了他们就不复存在了,7因而强调通过直接罢免制度保证代表忠实于选民。由此可见,委托说实际上是直接民主观念在代表制理论方面的反映。第二,委托说是争取民主的政治斗争的产物。历史上,委托说是资产阶级进行民主斗争的一种理论武器,它关于代表须受选民指令约束的主张,是新兴资产阶级在争取民主的斗争中,为约束其代表忠实于本阶级意志,保证其已获得的权利不至流于形式或根本丧失而提出来的。代表须代表原选区的要求,既是上述主张在理论上的必然结果,又是当年的北美殖民地人民反抗宗主国在未经他们及其代表同意的情况下直接征税的斗争实践的产物,无代议士不纳税的口号表达的是对自身政治权利的要求,但也暗含着对某种代表与选民关系类型的选择。正是基于委托说形式上的民主性和革命性,使它得以被直接运用于巴黎公社的斗争实践中,成为无产阶级反抗资产阶级专政,争取实质民主的手段,并得到马克思主义创始人的高度褒扬,此后在东欧、苏联等前社会主义国家中广泛采用。第三,委托说的价值指向,是实现纯粹的民主代表制。委托说形式上体现的较高民主性必须通过相应的制度形态才能成为现实。强制委托制作为委托说从理论到实践的转化机制,希望造就具备这样一些特点的民主代表制。首先,每个选民的意志均能得以平等表达。各个选区下达给代表的指令建立在每个选民意志的基础上,是通过民主程序剔除了不符合公意的成份,因而可称作是各个选区选民的共同意志。其次,每个选区的意志均能得以平等表达。各个选区在代议机关拥有平等数量的代表,每个代表均忠实于各自的选区,因而代议机关形成的决议可称作是该机关所代表的全体选民的共同意志。第三,选区选民对违背其意志的代表享有直接的罢免权,因而公众意志均得以忠实体现,不可能被歪曲、篡改或僭越。由于民主最本原的涵义是实现多数人的统治,而且这种统治并非仅仅根据某种程序的规则进行决策,而是要在决策中必须执行多数人的意见,因而强制委托制试图实现的由选民在一定程度上直接干预国家权力行使情况的代表制体现了较高的民主发展水平。从实践的层面上看,委托说转化为强制委托制后产生了许多弊端。委托说逻辑上的合理性并不等同于制度实践的适宜性,委托说一旦转化为强制委托制,从理论观念进入到政治实践的领域,就显现出了较严重的问题,其中主要表现在以下两个方面。首先,过度的选民参与造成社会生活的结构失衡。例如,在历史上某些国家的某些地区为了实现委托说所刻意追求的纯粹民主状态,规定选区给代表下达的指令只能由全体选民协商表决形成,而如果每个选民均须全心全意、不间断地致力于政治事务,又势必造成萨托利所称的政治肥大症。8于是,民主的完美带来的是政治的无孔不入和经济生活的萎缩贫困,高度情感化的集体政治行为往往会占据社会生活的方方面面。从技术的角度来看,大范围的民主政治中,对具体公共事务广泛、直接的参与迄今为止还不可能具有制度的持续性,甚至连卢梭当年也认识到不能想象人民无休止地开大会来讨论公共事务,9这一事实至今尚无法改变。因此,各选区选民全体议决事务然后给代表下指令的方式,其结果必然是流于形式而最终为个别人或个别集团所操纵。其次,过高的决策成本削弱了代议机关的权力和地位。所谓决策成本,是指在进行决策的协商过程中,为获得必需的赞成票数而耗费的包括时间在内的各种资源的总称。强制委托制的地域责任制和直接罢免制特征往往造成代议机关呈现出被分割的状态,每个代表只能消极地反映本选区、本等级的个别意志,而不能积极地为全民族的整体利益说话。10由于代表缺乏共同的利益基础,各自偏执于本选区的特定利益,难免使代议机关在利益抉择过程中不得不面对过于分散且难以调和的利益关系。为形成一项决议,需要不断地来回协商,以求满足各方面的利益需求。不断增大的决策成本,往往阻碍代议机关职能的正常发挥。第三,国家政治生活缺乏整体意识和共同目标,必定滋长地方主义,危及国家统一。由于代议机关陷于各种地方利益的纠葛之中,从而造成国家的共同意志根本无法形成,直接影响中央其他国家机关职能的正常行使,久而久之将如法国大革命初期西耶土所言,造成整个国家被切割、肢解、撕碎使之变成无限多个小民主国家11的事实分裂的局面。北美邦联时期各州(state)议会与它们在邦联国会中的代表的强制委托关系,给国会的议事进程和利益抉择带来莫大困难,很难形成统一决策,就是一个实例。当年政治上各自为政,经济上互设壁垒的分裂局面严重阻碍了美利坚民族的政治独立和经济发展,正如历史学家事后总结的那样[邦联国会]这个新的中央政府甚至比大英帝国当初还在和谐地发挥作用时的伦敦政府还要虚弱。12在这一以州权为中心的分裂局面中,强制委托制无疑起到了推波助澜的作用。继委托说之后兴起的独立说反映了经济政治生活对代议机关的客观要求,是对委托说的修正。独立说基于社会分工原理理解代表制度,认为社会分工加深是生产日益复杂化、多样化和专门化的必然产物,而代表与选民的不同政治身分及其相互之间的关系,本质上就被看作是运用分工原则的结果。独立说有两个基本思想基础其一是坚持主权在民,认为主权或作为最高手段的支配权力属于社会整个集体,每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权,至少是有时,被要求实际上参加政府,亲自担任某种地方的或一般的公共职务13其二是主张代表与选民之间形成分工合作关系,认为为了在履行政府职能的过程中最大程度上获得高超智力的好处,必须使那些经过长期的深思熟虑和对该特殊业务有实际锻炼和训练的人,代表选民行使国家权力。而选民的职责则着重于代议机关的创造和监督。独立说将社会分工原则贯彻于对代表与选民关系的理解,希望形成国家权力在社会中的合理配置,在以下几个方面保证代议机关的职能正常发挥将具有较高学识、能力和参政经验的公民选人代议机关,有利于作出更加合理的判断,形成高质量的决策促使代表独立履行职权,保证代议机关正常、有序地进行工作,避免法国大革命期间那种透明议会造成部分公民直接监控议会,干扰和压制议会正常工作,甚至部分有组织的民众凌驾于议会之上的混乱局面地位独立、人员干练、组织完整、职权统一的代议机关,有利于就各种利益进行协商和调整,易于实现各项工作的程序化、制度化和高效化代表与选民之间的分工有助于国家权力各部分间的制约与平衡,形成代表提炼、筛选选民意见,代议机关的决议既源于选民同时又对选民有约束力的制衡关系。与委托说不同,独立说产生于资产阶级已经建立了政权,统治相对稳固的和平建设时期。此时的代议机关已不再是敌对阶级政治斗争的角斗场,社会主要矛盾的转变要求统治阶级从以夺取政权为中心展开活动改变为利用国家政权实现自己的社会经济利益,由片面强调特殊历史时期单一的根本利益转变为要求对正常时期多元的利益关系加以协调。因而,如何使选民、代表、代议机关及其相互之间的关系更加符合代议制度的要求,以加强代议机关职能,实现国家统治的稳定、持久和社会发展的协调进步,就成为这一时期代表制度建设的目标。正是历史时期的转换和社会主要矛盾的转变,要求选民与代表的关系作相应调整,即由片面强调人民参与的程度调整为在民主参与和代议机关有效发挥职能之间寻得平衡。所以,许多原本奉行委托说并在夺取政权后一段时期内实行强制委托制的国家,先后在宪法中明文禁止强制委托制,如意大利宪法第67条规定议会的每个议员均代表国家,并在履行其职务时不受强制性命令之拘束。冰岛、德国、比利时等国也作了类似规定。其中法国基于对三级会议强制委托制弊端的历史经验的总结,早在1791年宪法中就规定,不应给代表指示,因为代表不应是任何特殊地区而应是全国的代表。在当代,独立代表制看来是代表制度发展的必然趋势。委托说、独立说及其相应的制度形态分别适宜于不同的历史时期和不同国情的国家。在社会的革命转变时期,实行强制委托制不仅恰当而且必要,而政局稳定,处于正常时期的国家,则适宜于实行独立代表制。由于前一类时期在社会政治生活中往往是短暂的、过渡性的,因此强制委托制不具有历史的普遍适用性。尽管作为其理论根据的委托说在理论上反映了较强的民主性,但由于它无法在人民民主参与和代议机关正常地履行职责之间寻得制度上的平衡,其理论的优势难以转化为制度实践的优势,流弊甚多。此外,尽管独立代表制在诸如代表政治素质和业务素质、选举制度的公正性和竞争性以及代议机关议事规则的完善程度等方面有较高的要求,但由于它贯彻了社会分工原则,因而具有比强制委托制更多的现实可行性。三、两说对比对我国代表与选民关系的启示代表制理论的逻辑演进和代表制实践的历史发展表明,独立说和独立代表制更加具有现实合理性,能够顺应市场经济社会经济政治生活的总体要求,因而代表了间接民主制度下代表制发展的一般趋势。我国代表制度的内容方面与资本主义国家格格不久,但在形式方面却具有世界其他市场经济国家代议制的共性。独立代表制作为实现民主的一种合理手段,理论上也应当成为我国新时期代表制度建设的发展方向和制度目标。我国现行宪法和法律对于人民代表与选民之间的关系的规定明显具有一些强制委托制的特征,如地域责任特征和直接罢免特征,而尤以后者突出。例如,中华人民共和国宪法(以下简称宪法)第77条规定全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。宪法第102条对监督和罢免地方人大代表也作了规定。选举法第43、44、45、47条,代表法第5条,全国人大组织法第45条以及地方组织法第38条均有这方面的详细规定。法律上,罢免权由选民直接行使,选民只能监督和罢免由他们选出的代表,对其他选区的代表则不享有监督、罢免权。然而,在我国
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