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民主制度论文中国省制问题研究省制问题曾在20世纪上半叶的中国政争中占据极其重要的位置。在此问题上先后出现过种种大相径庭的观点既有废省论,又有兴省论既有缩省运动,又有联省运动。经过近半个世纪的沉寂后,这一问题近年来再次浮出水面。本章将回顾百年来有关中国省制问题的种种理论争论和政治实践,并进而阐明笔者自己的观点。第一节清末民初的废省论清初,在行政区划上沿袭明布政使司之制,设1直隶和14布政使司。以后又陆续增设了3个布政使司,并改布政使司为省。1884年之前,清帝国在内地共设18省。1884年,清廷在原伊犁将军辖区设置新疆省1885年,析福建省置台湾省1907年,改盛京、吉林、黑龙江3将军辖区为奉天、吉林、黑龙江3省。至清末,全国共设22省直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、山西、河南、陕西、甘肃、新疆、江苏、安徽、浙江、福建、江西、广东、广西、湖南、湖北、四川、贵州、云南(不含已被日本侵占的台湾省)。此外,相当于省级的地方还有西藏办事大臣辖区、西宁办事大臣辖区、乌里雅苏台将军辖区和内蒙古地区。省制质疑清朝中叶,全国人口已达4亿以上,平均下来,一个省的人口2000万,超过欧洲的中等国家。省之下又有道、府(直隶州厅)、县(散州厅)三级行政建制,基层的民情很难上达朝廷。因此,清末的维新派人士很早便对省制提出了疑问。康有为于1888年12月3日致书曾纪泽,向他请教欧洲国家的行政体制。他在信中说今泰西之言治道,可谓盛矣。其美处在下情能达。其令长之上有几重耶抑能直达其君相也若上有道府,则事权阻挠甚矣。若能直达,则英、法之大,属地又多,奏摺互繁,岂能尽览而一一批行之得无如汉制以郡领县,而更无他督、抚、藩、臬、司、道耶其令长以下之官几何1在几天后的上清帝第一书中,他批评了当时的官制,首次提出了变成法、通下情、慎左右的主张。21895年5月2日,康有为在上清帝第二书中,提出了废除省制的具体建议今请首停捐纳,乃改官制,因汉世太守领令长之制,唐代节度兼观察之条,每道设一巡抚,上通章奏,下领知县,以四五品京堂及藩臬之才望者充之。其知县升为四品,以给御、编检、郎员及道府之爱民者授之。其巡抚之下,增置参议、参军、支判,凡道府同通改授此官。其知县之下,分设功曹、决曹、贼曹、金曹,以州县进士分补其缺。其余诸吏,皆听诸生考充,渐拔曹长,行取郎官。其上总督。皆由巡抚兼管,各因都会,以为重镇。36月30日,他在上清帝第四书中重申此议故周则百里封侯,直达天子,汉以太守领令,下逮小民。层级既寡,宣治较易。近者日本之变制也,以县直隶国主,而亲王出为知县,故下情无不达,而举事无不行。吾土地辽阔,知县太多,纵不能如日本直隶国家,亦当如汉制领以巡抚,崇其品秩,任以从臣,上汰藩臬道府之冗员,下增六曹三老之乡秩,计月选不过数人,简拔何劳签部,清流向上,易于自爱,奏报直达,乃可举事。4在戊戌变法前夕的上清帝第六书中,康有为写道县令任重而选贱,俸薄而官卑,自治狱、催科外,余皆置之度外。其上乃有藩、臬、道、府之辖,经累四重,乃至督抚,而后达于上。藩、臬、道、府,拱手无事,皆为冗员,徒增文书费厚禄而已。一省事权,皆在督抚,然必久累资劳,乃至此位,地大事繁,年老精衰,旧制且望而生畏,望其讲求新政而举行之,必不可得。他仍然主张宜用汉制,但把每道设一巡抚的建议改为每道设一民政局,妙选通才,督办其事。5康有为的建议得到光绪皇帝的赏识,但不久就发生戊戌政变,百日维新成果付之东流,康有为、梁启超等亡命海外。废省存道二十世纪的头几年,梁启超的思想相当激进,几乎与革命派不相上下,他与欧榘甲等积极鼓吹十八省分立之说。欧榘甲著新广东一书,称故窥现今之大势,莫如各省先行自图自立,有一省为之倡,则其余各省,争相发愤,不能不图自立。吾广东人,请言自立自广东始。6康有为闻讯,急忙作与同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书,以极其严厉的口吻教训道呜呼何为出此亡国奴种之言也吾四万万之同胞,而欲亡国奴种也,其速为印度各省之独立也吾同胞而不欲亡国绝种也,其无效印度各省之革命自立也。若中国各省真能自立,则基址浅薄,国界不定,国势未立,人心未坚,争乱未已,尚未能比印度各省藩臣之自立,而乃妄比欧洲千年之老国,岂不谬哉况其必不能成而徒取乱乎7康有为从梁、欧的言论中看到了各省分立的现实危险性,因而更加迫切地呼吁废省。在1903年的官制议中,康有为猛烈抨击了当时的政治体制至国朝则尽收历朝之弊政,如六卿分职之疏,督抚专省之大,司道府层累冗隔之侈,乡官裁撤之害,资格年劳抽签之滞,捐纳杂途之众,科举空疏之甚,兼有而病更加甚焉。夫立国之道,兵食为先,而财政兵政皆散在各省,如何筹饷,如何练兵,如何开制造局,如何开军械局,如何开银行,如何铸钱币,一皆听各省督抚之各自为谋,为者听之,不为者亦听之,夫方今欧、美各国,无论强弱大小治乱,而无不中央集权,举兵财二者统之于政府矣。而吾国分张散漫失纪如此,其何立于竞争之世哉他认为,变政必从官制始,而官制有三一曰为民,一曰为国,一曰国与民之交关。为民制者,莫如公民自治为国与民交关制者,莫如析疆增吏为国制者,莫若多设分职,中央集权。中国今日亟宜行立宪法,亟宜开议院,此议官制有一无二之要政也。他建议由每府地方议会公举议员一人,首府举三人,繁府举二人,直隶州亦得举一人或者每道一人,首道三人,繁道二人。显然,康有为在这里是把府或者道作为最高级地方团体。8梁启超受到康有为的严厉批评后,放弃了革命、分立的鼓吹,转而附和老师的废省主张。在1910年的外官制私议中,他替改省为道倡议者归纳了八条理由1.现制不能保政治之统一2.缘此而中央施政之范围太狭3.缘此而财政计划极难善良4.缘此而弛内阁之责任5.督抚无责任之道6.欲免此诸弊而行中央集权,督抚惟以地方行政长官之资格奉令承教,不得自为政治上的计划,今制之督抚遂成赘疣7.督抚为国家政务官,辖治之境域较广,规划始能见其大,若仅为地方行政官,行政区域则不宜太大8.省界为国家主义发达之障,苟将省区改置,则此种结习,不期而自消。同时,他也为主张省区不能骤改者设想了三条理由1.今制虽内阁不得人,恃有二三贤督抚为一地方之保障,而人民受病之程度稍得减轻2.以我国幅员之广,以各省阂隔之远,利害之殊,重以交通机关百不一备,虽内阁得人而揆诸现在情形终不能缺督抚之一级3.今制有历史上之根据不能骤革,否则民听易惑,或且动摇社会秩序之基础。梁启超认为两方面均有极强之论据,因而提出了一种折衷意见,即其一,将政务性质之万不能分赋于各地方者,提而集诸中央,使中央施政范围渐恢,经若干年后,督抚乃纯变为地方行政长官之性质其二,将国中一部分地方,改为中央直辖地。凡直隶地方不设督抚,在民政部设一直隶地方政务局,专监督直隶地方之行政直隶地方以今制之县为最高行政区域,大县谓之府,中县谓之州,小县谓之县改革伊始,先以直隶省为直隶地方,俟办理有效,乃推及沿江沿海各省,更推及腹地各省。9梁启超逐步推行裁督抚废行省的主张,遭到戴季陶的强烈抨击,他在天铎报上撰文指责梁启超废行省以长君权,是欲举全国人民举变为中央政府之奴隶也。他认为吾国各省之性质与德意志联邦各国及北美之各州相类似,而将来建设制度,亦必非如北美各州之性质不可。故中央政府与各省之关系,为联合国家之关系,而非统一关系。吾民欲求民权之增长,必不能不由地方分权而扩张省议会之权,如美国之州议会者,一面联合各省以维持统一之国家,一面施行政治以图地方之发达。乃梁启超谓必废省置道,改分治为直隶,如是则直欲以日本小专制国之法而施诸吾平等之大陆国民也。10辛亥革命的爆发,正如梁启超、欧榘甲当年所鼓吹,先由一省揭杆而起,宣告独立,其余各省争相愤发,群起响应,惟首义之省不是广东而是湖北。按照事态的发展,在各省独立基础上建立的中华民国,实行戴季陶主张的地方分治似乎是大势所趋。然而,当时的政治领袖,无论革命党、立宪派、前官僚,除同盟会中孙中山一系外,多信奉中央集权的政策,亦赞同废省论。革命元勋章太炎创建统一党,以固结全国领土,厘正行政区域为第一条政纲,并主张改省为道。11在复日人今井嘉宰书中,章太炎详细探讨了改省存道的理由,要旨如下1.土地广阔,不能细悉其治2.今行省之制,民情风俗之异不恤,户口土地之籍难周一省所辖,大者百余县,小者亦不损六七十县,欲以一长官兼统其事,丛脞已甚。他指出剖一省为数道,全国不过六七十道,隶于中央,一道所领,不过二三十县,如是,则地方之治不纷,中央政令易行。12袁世凯亲信、民国首任直隶都督张锡銮通电全国,称废省改道有三大利,请求先从直省实行,为天下倡。13民国元年(1912年),袁世凯政府就省制问题先后向临时参议院提出两个草案。其中第二次草案是袁世凯于10月12日在总统府邀集旧日任督抚之沈秉堃、孙宝琦、李盛铎、齐耀琳等人与总统府秘书长梁士诒一起研究拟定的。该草案认为,欲为根本之解决,宜废省存道,以道辖县。它提出了两种具体办法(甲)分全国为四十乃至五十余道。道一面为国家行政区划,又一面为自治团体。设道总监为行政长官,直隶于内务部。设道会、道董事会、道总董为自治机关。每道辖县四十乃至五十有余。县为国家行政区划,并为自治团体,与道同。设县知事为县行政机关,设县会、县董事为县自治机关。每县辖镇若干,乡若干。镇乡纯为自治团体。以上甲种办法为两级制。若以分析各省为不便。则拟用乙种办法如下。(乙)悉如甲种办法,惟仍留省制。合若干道为一省。省置中央专使一人,名称另定,专司监督各道。不为自治团体,故无省议会等自治机关。以上乙种办法为虚三级制。10月18日,国务会议根据上述乙种办法制定了虚三级制之大纲。14著名记者黄远生称其实为废省之先声,为省制上之一大改革,15梁启超则称之为废省置道之过渡。16以府为行政区政府采纳虚三级制方案后,康有为写了一篇洋洋洒洒的长文废省议,力陈去府存省道之必不可行。他说废省之议,即在平世为治,已在所必行。鄙人倡言二十余年,上言之于朝,履发之于所作官制考及国风报,至今岁国人逐渐有改省为道之议,但省固在必废,即道亦唯可为军政区,而不宜为民政区,必以府州为行政区,乃适其宜。昔吾戊戌上书,及著官制考,以人才寡乏,骤难改府,固权以一道为行政至大之区,而少须后时改道存府,此一时之权论耳。合举国皆以道为然,政府亦已行之,然今实不可也。为今之计,政区只立府县二级。其道制可存者,惟边要岩疆耳。康有为认为,行省为蒙古之谬制,明误循之,并非中国旧物道者,明以设兵备道,驻总兵,又设按察副使,是军政区兼上控区,强合诸府州,地理民俗多不同,不能为行政区府、直州乃唐宋行政区之遗,实地理天然之区域。康有为断言近考之汉、唐、宋之旧制既同,远徵之英、法、意、普、日本、荷、比、奥、瑞之州域,而无少异。然则以府为行政区,无以易矣。17然而,康有为府县二级制的主张再次超前于时代,并没有受到时人的重视。1913年8月26日,熊希龄就任国务总理,9月11日,由梁启超担任司法总长的熊希龄内阁组成。梁启超起草的政府大政方针宣言经国务会议讨论通过,以希龄等国务员的名义于11月13日正式宣布。宣言指出行政区域太大,政难下逮,且监督官层级太多,则亲民之官愈无从举其职。元、明、清之治所以不及前代,职此之由。今拟略仿汉、宋之制,改定地方行政为两级,以道为第一级,以县为第二级。县分三等,道署设诸司,在府中分曹佐治,县署诸科略如道制,且于繁剧边远之县,酌设承尉分驻县四境。中央则以时设巡抚使按察诸道,举劾贤否,不以为常官也。其有大政,合数道乃克举者,亦为置使以管之,如是则臂指之用显,而治具略张矣。18熊希龄内阁还拟定了改省为州和改省为道两个草案,前者将全国22省划分为83州,后者则将22省划分为80道。19熊希龄内阁号称第一流人才内阁,阁员中有梁启超、汪大燮、张謇等著名人士,并在组阁时得到袁世凯承诺,对责任内阁绝不挚肘,20上台后很想有所建树。但是,袁世凯不过是拿第一流人才内阁作幌子,并不真正支持他们的政见军民分治、废省改道则降低了封疆大吏的权力,严重触犯其既得利益所以,当熊希龄在袁世凯用以取代国会的政治会议上说明内阁废省计划时,各省代表群起反对,并对熊本人肆为揶揄戏弄。21黄远生1914年1月12日撰文评论道内阁命脉既在大政方针,故梁任公以方针用舍为去留之决心,则自夙昔已有成竹。而今者废省问题殆有不能实行之势,要人纷纷反对,已见报端。省之下设道,道之下为县,已复于前清三级之制矣。乃前此所议不常设不普设之巡按,近且渐议普设,渐议巡按得兼辖国税厅长及审判厅长,果尔则直无异于巡抚。虽其得失是非另一问题,但此议果行,则与今内阁之改革根本计划相反。故今内阁若倒于政见,则省制必为其根本原因。22果然不出黄远生所料,一个月后梁启超即愤而言之大政方针本出自予一人之手,前之不忍去者,实待政策之实行,今已绝望,理应辞职。231914年2月,仅存5个月的第一流人才内阁被迫下台,废省改道的政府大政方针也就成为一纸空文。1917年段祺瑞担任国务总理时,梁启超、汪大燮等研究系人士再次入阁。与梁启超关系密切的范源濂兼任内务总长一职后,经过精心策划,于1917年春以内务部名义公布了划分全国行政区域意见书与拟划全国行政区域说明书,征求各界讨论。说明书指出我国省制辖境过大,军民混合,小之生吏治窳败,之弊,大之种藩镇割据之忧。故应时会之潮流,当然应在淘汰之列。24意见书主张采用郡县两级制,以郡统县,郡的区域斟酌于秦汉之间,辖地大小亦与之相埒。划分的依据共九条1.面积2.山川形势3.地理沿革4.辖县5.交通6.参酌人口财赋7.有华离交错者酌量划拨8.搜集增设省道各成案,特立新区9.固边圉。根据以上标准,全国除外蒙古及西藏外,划分为57郡、7特别区域。意见书最后指出当此改革地方制度,破除省界之时,预定方针,期在必赴。25正当研究系准备推行废省改郡时,政局又一次出现动荡,先是府院之争,接
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