民主制度论文-拓展民主的制度空间：构建一种新的基层民主发展观.doc

民主制度论文-拓展民主的制度空间：构建一种新的基层民主发展观摘要随着城市化和社会结构的转型以及各类新兴政治空间的生成，基层民主政治越来越需要超越传统的“非国家政权”的社会空间领域，需要着眼于基层政权和社会的政治联系，建构一种新的基层民主发展观。这种基层民主发展模式不仅包括程序意义上的民主选举，而且也包括以乡镇、区县和街道等基层政权组织为核心所形成的民主参与、政治沟通和社会治理机制。在基层政权的制度平台上来加以开发和累积民主经验，这是中国政治发展的内在需要，也是和谐社会建设的必然选择，它不仅有助于提升基层群众自治的发展内涵，而且对于社会的和谐稳定以及更高程度的政治发展来说都具有长远的战略意义。关键词基层民主制度空间群众自治一、导言党的十七大报告指出，要“坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。报告还指出，要“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。这些论述不仅提升了基层群众自治制度的内涵，而且从战略上给新时期的基层民主发展提供了指导思想和行动方向。基层群众自治制度作为我国基层民主政治的重要形式，在过去的一段时间里得到了广泛的研究和认同。同时，我们把基层群众自治作为基层民主发展的切入点加以推进，甚至把基层自治等同于基层民主，几乎形成了一种既定的关于基层民主的认知。实际上，不管是何种层面、何种类型的民主政治，都受到一定的制度条件的支撑和约定。因此，要推进基层群众自治和基层民主政治，就必须对基层民主的制度空间展开分析。这种分析包含两个方面的基本内容：一是民主政治过程本身的制度化程度，二是民主政治所赖以发展的外在制度环境。以此来观照和评估我国的基层民主政治的发展，可以看到，改革开放以来基层群众自治的自身制度建设和机制创新已经取得了令人瞩目的成就，但是人们对于其所依赖的外部制度环境亟需得到进一步的深化认识。这个方面问题的核心就在于：随着城市化和社会结构的转型，基层民主政治越来越需要超越传统的“非国家政权”的社会空间领域，跃升到在基层政权的制度平台上来加以发展。这种嵌入于政权领域的基层民主发展观，不仅有助于提升基层群众自治的发展内涵，而且对于社会的和谐稳定以及更高程度的政治发展来说都具有长远的战略意义。二、基层民主的发展与拓展构建基层民主政治的发展模式，前提是要把握基层民主与中国政治的关系，尤其是基层民主与其他形式的社会主义民主政治的关系。毋庸置疑，基层民主政治是有中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。改革开放以后，在我国政治发展的战略选择中，基层民主被提上了重要的议事日程。发韧于上个世纪80年代的村民委员会选举，给村委会这一基层自治团体注入了新的活力和合法性，也大大改善了基层治理，对地方经济发展起到了有力的促进作用。此外，以职工代表大会制度和居民委员会组织为载体，基层民主自治的基本制度体系逐步得到健全，基层民主自治的制度化程度得到了显著的提升。多年来，学者们普遍关注到村民、居民的参选率和参选热情、竞选的激烈程度、选举技术的完善与创新及候选人和当选干部素质的变化，这些方面的推进包含了许多重要的政治含义。正如有的研究所指出的，在人民公社体制坍塌中形成的村民自治，在实践中日渐显示出其核心价值，作为大众参与的民主化试验，基层民主的实践建立起一系列民主规则和程序，这为中国的民主化提供了示范性作用。在更深层次上，规范的选举提升了农民的权利意识，提高了“公民权”的地位。在基层民主选举和社区公共事务治理的关系上，基层民主的发展改变了权力的分配，改进了基层治理。更为重要的是，基层民主的实施也为党在基层社会的存在方式提供了新的制度平台，为调整党与社会的关系提供了契机，为更高层的民主政治建设奠定了基础。但是，也需要看到的是，这种主要以群众自治组织等“非国家政权组织”为载体所推动的民主发展，也存在着不少问题。除了民主和自治制度自身不完善所致的问题外，这种形态的基层民主和地方政府的利益相矛盾乃至冲突时还会陷入制度上的困境。正是因为基层民主发展中所存在的这些问题和困境，人们开始反思基层民主对于中国政治发展的局限性。有的学者从“国家政权建设”的理论出发，认为在国家建设和现代化的进程中，国家权力会对社会进行渗透、介入并提取资源，不会也不可能允许乡村社会出现更多的自主权和独立性，因此基层自治与民主的可能性也就难以高估。有的学者则指出了村民自治所带来的负面效果，认为基层选举政治不仅造成了国家管理的困境，而且使乡村社会的沉渣泛起，出现“富人政治”和“恶人治村”的局面。从这些方面来看，基层民主的局限性就更为明显，似乎不足以为中国政治发展提供战略性的支撑。对基层民主自治的研究特别是对上述局限性的认识，引发了关于中国政治发展战略的新的学术研究，主张拓展基层民主制度空间的探索受到了广泛关注。这方面主要有三大论点：党内民主理论、人大民主理论和协商民主理论。党内民主的倡导者认为，鉴于中国共产党在政治生活中的主导地位，开发党内的民主资源，不仅是中国民主政治建设的一个现实切入点，而且对于国家层面和社会层面的民主可以产生更为广阔的辐射效应。鉴于中共在中国长期执政的领导地位，中国的民主化进程也需要党的推动；而在党内实行民主将带动国家民主政治的发展，民主化走体制内道路比体制外道路有利得多。由于整个社会教育文化水平较低，应先在政治精英层面实行民主，而首先推进党内民主就具有这方面的意义。党内制度中的民主集中制、党委合议制、集体领导原则以及国家体制中的全国人民代表大会制度，给党内民主的发展留下了一定的空间，为党内民主提供了符号上的合法性。与此相关，决定中国民主发展方向和进程的只能是国家民主，优先发展基层民主而缓行国家民主，不仅会使基层民主的发展陷于孤军深入，也可能延误发展国家民主的宝贵时机。与时俱进地调整中国民主发展的方略，把国家民主和党内民主放到中国民主建设的首要地位，确立发展民主的基本方向和步骤，对于维护国家的长治久安，充分实现人民当家作主，具有十分重大的意义。在中国民主政治发展战略的问题上，“人大民主论”和“协商政治论”提出了不同的观点。人大民主论认为，在转型与发展中的当今中国，各种利益诉求-政治参与所反映的民意，需要经过整合上升为公共政策；大量复杂异常的新问题、新难题，需要通过公共政策的制定及实施予以应对。人民代表大会是我国唯一经过选举获得人民权力委托的民意机关，同时也是法定的立法机关和国家权力机关，因此，人大在反映民意、整合民意方面发挥着特有的功能和优势。人大所发挥的“最后产出”的“程序性功能”，在致力于发展民主政治的当今中国显然至关重要。有鉴于此，要以人大民主为切入点来推进中国的社会主义民主政治。“协商民主”原本是西方学术界为了应付多元社会的挑战和自由民主的不足而出来的。近年来，国内一些学者将西方的协商民主引入中国社会主义民主政治的发展范畴，视之为中国民主政治的发展目标。学者们从不同角度界定协商民主的涵义，讨论协商民主的理论基础、历史渊源、发展进程、要素、特征与原则以及作用与价值，总结了中国协商民主在实际运行中的问题并提出了相应的对策。研究认为，协商民主或协商政治是现代民主政治的一种新范式，在坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的前提下，在保持其核心价值理念的基础上，对政治协商制度进行完善、创新，以实现政治协商向协商政治的转变，形成中国特色民主政治发展的新模式。目前，学者们对于协商民主的制度和组织形式的研究，主要侧重于多党合作和政治协商制度的功能开发，同时也将其运用于人民代表大会制度和基层群众自治制度。在经验研究中，学者们还总结了一系列有关协商民主的具体形式，包括民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听(议)政会等。这些讨论不乏真知灼见，尤其是党内民主理论的讨论，已经成为当前民主政治建设的热点问题之一，更为重要的是，这些研究都在积极探索拓展我国基层民主制度空间的领域和路径。实际上，中国政治发展虽然有其独特的切入点，但从来都不是单边突进的，而是作为一个系统和整体不断演进的。以基层群众自治制度为主要载体的基层民主、基于中国共产党的党内民主和以人民代表大会制度为基础的国家政权层面的民主，应当是相辅相成、互相联动的。因此，我国的社会主义民主政治仍然需要从各个方面多角度地加以推进，其中自下而上的基层民主发展是整个政治体系发展所不可或缺的一部分。我们认为，在总结上述各种观点和主张的基础上，作为一种拓展我国基层民主政治制度空间的战略构想，基层政权的民主更应该持续地成为我国社会主义民主政治建设的一个战略选择。党的十七大报告对此给予了充分的关注，已经将其确立为中国特色的社会主义民主政治发展道路的一个重要构成。基层政权民主之所以是中国政治发展的一项战略选择，具有深远的战略价值，首先是由我国社会和政治发展的目标决定的。和西方国家不同，我国的民主政治发展的指向并非基于多党制度的领导权转移，而是如何在中国共产党领导下更好地实现依法治国和人民当家作主。基层政权民主是在国家政权和基层社会的交界面对这一本质问题的实践，是通过民主程序来治理地方社会的制度性探索。其次，基层政权民主的重要性也是由我国的特殊国情决定的，尤其是我国作为超大规模社会、长期处于社会主义初级阶段这一现实。在这一现实结构背景下，基层政权民主是渐进地累积民主的经验、技术和制度的基本途径。这是因为，如果基层政权能够通过民主机制及时反映和吸纳与经济发展直接相关的基层社会的结构变化，积极进行自我发展和自我完善，那不仅能够为整个民主发展积累宝贵的政治资源，而且也能有效地缓解超大规模的经济和社会发展给政治体系带来的过度压力，以保持社会和政治稳定。最后，从基层政权民主来推进整个国家的民主政治建设，这也是政治发展一般规律的体现。从比较政治的视野来看，不同类型的现代政体，都会在一定程度上以某种方式鼓励、至少是容纳地方政权民主的发展，以此来稳定和巩固更大规模的政治体系。在民主化的进程中，基层政权民主提供了公民广泛而直接的政治参与，并在这个过程中增强民主意识，提高民主能力。三、建构一种新的基层民主发展观要充分开发和体现基层民主对于我国政治发展的战略价值，就不能仅仅在既有的基层自治的发展框架中推进基层民主政治，而是必须在新的历史条件下扩大基层民主政治建设的内涵与外延，以基层政权为生长点和制度依托来建构新的基层民主发展观。如上所述，已有的研究通常把基层民主政治视为人民群众直接参与和自己切身利益密切相关的社会事务管理的制度和实践，其最为典型的载体正是体现人民群众当家作主的民主权利的村民委员会、居民委员会以及其他各种群众性自治团体。既有的这种基层民主的一个重要的共同特征，即是其“非国家政权”的组织载体。与“非国家政权组织”的民主运作模式不同，我们认为应该把基层民主和基层政权有机统一起来，从理论上倡导和构建新的基层民主发展模式。这种主张基于这样一种认识，即在和谐社会构建的背景下，在城市化持续深入扩展的条件下，基层民主应该有更为丰富的发展内涵与功能定位：它不仅仅是村(居)委会的民主制度和过程，而且涉及基层政权与社会的利益关联及其政治表达。换言之，我们需要把基层政权和社会的政治联系作为研究对象来建设民主政治，而这种政治联系不仅仅指涉程序意义上的以村(居)委会和职工代表大会为平台所推行的民主实践，而且也包括以乡镇、区县等基层政权组织为核心所形成的民主选举、民主参与、政治沟通和社会治理的实践。具体来说，这种民主政治发展观包括如下三大维度或取向：(1)基层政治参与的制度化，即建立和发展居民和各社会群体合法、有序、有效地参与地方公共事务治理的各种制度设施和保障。(2)基层政权组织自身运作的合理化，即推进执政党、权力机关和行政组织之间职能的科学划分、议事规则和决策程序的合理改进。(3)基层政治关系的民主化，即发展基层政权和各类社会组织之间关系的民主化运作机制，推动新型的国家与社会关系的建立。从一种制度结构以及可行性步骤的角度进行分析，我们所指出的基层政权民主，是指现行宪法体制下以直接选举人民代表为基本特征的政权层面的民主。即县(包括县级市)、乡(镇)、城市的区以及与前述具有同等地位的政权组织。一方面，在过去多年的政治发展中，一些地方已经在上述政权层面进行了不同程度的民主化实践，应该说已经积累了一些民主政治的经验；另一方面，当下经济发展、社会发展特别是人的发展对政治发展提出的要求，迫切需要从这些政权层面拓展政治民主的建设。更为重要的是，作为国家的一种政治发展战略，通过基层政权层面的民主，满足人民群众日益增长的政治生活需要，有效地维持基层社会的持续稳定和发展，同时也有效地通过民主的方法和原则，实现国家政权对基层各类公务人员特别是领导干部的有效管理，具有十分重要的意义。构建这样一种基层民主发展观，并不是随心所欲的，而是有一系列客观的内在规定性。首先，它是构建和谐社会的规范要求。和谐社会和基层民主的规范关系是我国基层民主制度创设和机制再造的理论基础所在。基层民主与和谐社会是内在统一、目标同构和互动共生的，这种关系决定了基层民主在新时期的发展模式。一方面，作为价值目标的民主与和谐是相辅相成的。这正如胡锦涛同志所指出的，和谐