民主制度论文-推进基层民主自治，构筑国家长治久安的制度平台.doc

民主制度论文-推进基层民主自治，构筑国家长治久安的制度平台我国政治体制改革的根本任务是实现民主化与法治化，建立宪政民主政体，促进社会生产力发展，解决历史上长期存在的治乱循环。在这项超大型的社会系统工程中，实现基层民主自治无疑是一个极为重要的基础性环节。根据现行宪法规定，我国实行省、县、乡三级行政区划体系，“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇”。90年代普遍实行地改市、市管县以后，在省与县之间实际上增加了一个层级地级市。但是，仍可把我国的地方政权视为三层结构：上层是省、自治区、直辖市及特别行政区；中层是地级市（地、州、盟）与县、自治县、县级市、旗等；基层是乡镇及城市街道。而乡镇以下的村庄和城镇的居民区通称为社区。本报告中的基层概念就是指县级以下的政权组织和社区。我国的近13亿人口分布在5万多个乡镇和城市街道，居住在100多万个城乡社区之中。因此，如能通过政治体制改革和制度创新，在基层普遍实行民主自治，那就将为整个国家的民主化和长治久安提供坚实的政治基础，而且也是对全人类的重大贡献。一、我国近代以来基层政权的沿革传统中国的治理结构是由上下两个不同的部分组成的，上层是中央政府，即我们通常所谓的“皇权”，以及由此派生出来的自上而下的官制系统；下层是地方性的管制单位，由族长、乡坤或地方名流掌握，即所谓的“绅权”。1这种治理结构的基本特点是两种情况的结合：文化、意识形态的统一与管辖区域实际治理权的“分离”。在基层社会，地方权威控制着地方区域的内部事务，他们并不经由官方授权，也不具有官方身份，而且很少与中央权威发生关系，这在事实上限制了中央权威进入基层治理。表面上，中央下达政令，有一个自上而下的正规渠道贯彻着国家的整体秩序，但在实际运作中，经过各级组织和人员的中介变通处理，帝国秩序并不能真正触及地方管辖的事务。在这种情况下，双方都默认并谨慎对待管制领域的边界，除非在基层无法处理的事务上才上达官方。地方权威的“自主”管辖权没有受到严重挑战，它们各成一体。虽然正式官制制度并没有承认这种分治局面，但是，分治现象却是普遍的事实。上述“皇权”与“绅权”分治的情况到了近代逐渐发生变化，由于帝国主义列强的入侵，加之商业化、城市化、科举制度改革和战乱等因素的影响，造成农业和农村的衰落。于是大批乡村士绅纷纷送子弟进城，随后自己也进城居住和投资工商业。同时不断出现的战乱迫使国家增加农业税收，并因此引起中央政府和地方政府对基层组织及其资源供给的重视，使得基层治理逐渐被纳入政府的考虑范围。国家开始尝试通过一系列机构设置和委任，变地方权威为国家在基层的政权分支，使地方权威成为服务于国家目标征税、征兵、进赋的组织机构。本世纪上半叶的各种基层政制改革，均是在这个大背景下展开的。如在县以下建立“乡官制”，“以本地士绅，襄办本地之事”。“乡官”的治事范围虽在地方，而任务则与“国官”（国家的正式官员）相当。邑中有大政疑狱，则聚而讼之，兴养之教，兴利除弊，有益国济民生之事，则分而任之（戊戌变法）。2民国以后，中央政府相继颁布了县组织法和新县制，宣布实行地方自治。规定建立统一的政府治理体系，由县政府集中编制；县乡镇既是法人团体又是自治团体；地方政权与其所辖区域内民众的关系与国家对国民的关系相同。新县制给予县较大建制，而给予乡镇很小编制，并将后者列入县财政预算，取消了它的财政独立地位，其收入须经县政府核准。由此，国家基层政权机构和自治机构合为一体，国家事和自治纠缠不清，国家财政和自治财政也混在一起。民国31年，政府将省级财政纳入中央总预算，县乡定为地方自治财政。乡村治理的基础框架才得以奠定。3本世纪中叶，随着国家新政权的建立，新一轮的基层政权重建计划又开始进行。在土地改革之后，乡村中经历了互助组和合作社（又分为初级社和高级社）阶段，紧接着就进行了全国规模的人民公社化运动，到1958年，新式的基层政权人民公社的中心地位得以确立。中共中央郑州会议作出的关于人民公社若干问题的决议中指出：公社在现阶段是基层政权组织公社是将来共产主义社会结构的基层单位。4人民公社对农民进行以基层政权为主导的重新组织，将几乎所有的生产、经营、居住及迁徒活动都掌握在基层手中，主要的农业资源及其分配均由基层政权支配。公社是一个集政治、经济、社会和文化功能为一体的组织体系。公社对基层乡村实行统一领导，分级管理，分为公社、生产大队、生产队三级。这套组织体系的突出特征是领导权力的高度集中统一。农村公共资源的支配权集中于自上而下、具有高度组织化程度与纪律性的基层党组织，实行党的一元化领导。当然党组织并不是亲自处理一切事务，与它并存的政府组织、军事组织（武装部）和群众组织实际上是它的决议的执行机构。通过这样一种制度安排，形成了农村公共资源由下向上集中统一的政治系统，执政者的领导权一直延伸到了农村的最基层。同时，公社在经济上是完全计划化的。在人民公社体制下，农业经营模式是公社、大队领导下的生产队经营。政府把最难计划的农业经济纳入了计划之中，并用限制农民自由的方式执行计划。这种状况是与当时国家实行的计划经济相配合的。实行人民公社制度期间，政治运动接连不断，历经“反右倾”运动、“社教”运动、“四清”运动，直至10年“文革”浩劫。在“文革”期间，公社管理委员会一度被公社革命委员会代替，造成长期社会动乱。公社制度一直沿续到党的十一届三中全会以后的一段时期，历时20余年。5人民公社制度带有浓厚的空想社会主义色彩，在实施的过程中存在非常严重的弊端，造成了一系列恶果。它窒息了农村经济活力，阻碍了农业生产力的发展，使农民生活普遍处于穷困状态；它限制了农村社会正常的分化和流动，造成农村阶层变迁的停滞，导致了农村社会结构的封闭；它阻碍了农村政治的发展，使农民丧失了自身应有的权利与自由，造成社会停滞不前。70年代末开始的农村改革宣告了人民公社体制的解体，为基层政权的制度创新开辟了道路。这一切都是从一个“包”字开始的。早在50年代和60年代，包产到户就先后在我国农村兴起过三次，但是却三起三落，都被扣上种种罪名压了下去。1978年一些地区又开始搞包产到户，人们的认识仍存在重大分歧。1978年12月召开的十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是、一切从实际出发的原则，肯定了多种形式的承包经营责任制。到1983年底，全国有945%的农户实行了包产到户。家庭联产承包责任制在农村的实施动摇了人民公社制度的基础，使人民公社名存实亡，逐步走向解体。1982年12月五届人大五次会议通过的新宪法（八二宪法）正式确定设立乡政府，把原来由人民公社行使的政府职能转移给乡政府，人民公社变成单纯的经济组织。在政社分开的同时，在基本上相当于原生产大队的范围内设村，成立农村基层群众性自治组织村民委员会，负责办理村里的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映群众的意见、要求和提出建议，支持和组织村民发展各种形式的合作经济组织，承担本村生产服务和协调事宜。在原来的生产队这一级，则成立村民小组，协助村委会工作。6村民自治与家庭承包、乡镇企业是中国农民的三个伟大创造。1980年2月广西宜山县三岔公社合寨村诞生了中国第一个村委会，这个村委会完全是由该村农民自发选举产生出来的。当时，实行联产承包后分了土地，原来的大队、生产队这两级农村管理组织瘫痪了，村庄里出现了管理真空，公共事务无人管，务实的农民出于自我管理的需要，仿照城市的居民委员会选出了自己的村民委员会。此后不久，全国不少地方的乡村都自发地建立了村民自治组织。人大常委会委员长彭真对农民的这一创造及时地给予肯定，两年后，在他的主持下，村民委员会作为农村群众性自治组织第一次载入了宪法。20年来，村民委员会的发展历程大体上经过了四个阶段：第一阶段是村委会的建立阶段。时间为1980年初至1985年。一些地方先后自发地建立了村民自治组织。在八二宪法颁布后，各地按照宪法要求，进行了建立村委会的试点。1983年10月，中共中央发出了关于实行政社分开建立乡政府的通知，对建立村委会工作提出了具体要求。到1985年2月，建立村委会的工作在全国基本完成，全国共建立村委会948628个。第二阶段是制定法律并初步实施法律阶段。时间是在1985年至1990年。在村委会普遍建立以后，各地陆续制定了一些有关村委会组织的地方性法规。1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了村委会组织法，并决定于1988年6月1日起在全国试行。1989年底，全国有14个省、自治区、直辖市在试点的基础上开始普遍依法选举村委会干部；福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省人大常委会制定了本省的实施办法。第三阶段是通过开展村民自治示范活动，使村民自治逐步走向法制化、制度化阶段。时间为1990年至1995年。1990年，民政部根据中共中央关于批转的通知精神，部署在全国范围内开展村民自治示范活动。全国各地共确立了59个村民自治示范县（市、区）以及一大批村民自治示范乡（镇）和村。所有省、自治区、直辖市都制定了村委会组织法实施办法，村民委员会组织建设的法律法规体系得以初步建立。第四阶段是巩固、提高阶段。时间是1995年至2000年。到2000年底，全国绝大多数省份都进行了三届或四届村委会换届选举，60%以上的村庄初步建立了村民自治制度。全国农村共有村委会100多万个，村委会干部约450万名。7从法律规定和制度文本来看，村民自治的主要内容是四个方面：以直接、平等、差额、无记名投票为基本原则的民主选举制度；以村民会议、村民代表会议为主要形式的民主决策制度；以村规民约、村民自治章程为基本形式的民主管理制度；以村务公开、财务公开、群众评议为重要特征的民主监督制度。按照村民委员会组织法的规定，村民会议是村民自治组织系统中的权力机构，村民通过村民会议行使自治权。村民委员会是村民会议的工作机构，负责办理本村的公共事务和公益事业。村民委员会应向村民会议负责并报告工作，涉及村民利益的重大事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。村民会议有权监督村委会的财务和工作情况，并有权撤换和补选村委会委员。村民委员会组织法还规定，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会则协助乡镇政府开展工作。由于一些地方召开全体村民会议存在困难，从农民的政治生活实践中又产生了村民代表会议，作为经常性的自治权力机构。从多年来的实践情况看，实行村民自治的积极效果是多方面的。它适应了农村生产力的发展要求和农村公共管理的需要，农村撤社建乡后，出现了基层管理空缺，村委会及时填补了这一空缺，加强和巩固了农村基层政权。它有利于调动农民的政治参与积极性，防范和制裁村干部的腐败，融洽干群关系，协调和化解农民之间、农民与国家之间的利益矛盾，保持农村社会稳定，促进农村经济发展。它推动了广大农村的民主化进程，为我国的政治改革提供了大量鲜活的实践经验。村民自治的伟大实践在国际上赢得了高度赞誉。美国共和党的智囊库国家共和研究所形容村委会选举是国家迈向民主政治的重要一步。美国总统克林顿1998年5月访问西安时，也在演讲中将中国农村的村民自治称为“自由的微风”。美国卡特中心项目主任罗伯特帕斯特说：“我在世界上许多国家观摩过选举，但从来没有看到过哪个国家的政府官员如此认真地做这项工作。”8正是在村民自治成功实践的基础上，伴随着农村经济改革深入发展和市场化进程，乡镇基层政权的民主选举和民主管理也已开始浮出水面。从已公开见诸书报刊的信息来看，近年来乡镇一级基层政权推行民主选举的试验有如下几种方式：（1）四川省遂宁市步云乡直选乡长。该市市中区步云乡于1998年岁末进行了直接选举乡长的试验。具体做法是：先由市中区区委发布“选民直接选举人民政府乡长的公告”，然后由步云乡30名选民联合推荐候选人。在此基础上，召开选区联席会议，让选民推荐的15名参选人一一上台面对乡、村干部，村民小组组长和每村的3名村民代表发表竞选演讲，由他们投票决出前两名。这两名候选人与党组织提名的1名候选人一起参加预选。预选时先召开由村干部、村民代表、村民小组干部、乡人大主席团成员、乡党政机关领导人共162人组成的选区联席会议，会上由每一位候选人发表20分钟施政演说，10分钟提问，最后进行投票表决，得票最多的2人作为正式候选人参加正式选举。预选后，组织一系列竞选活动供候选人发表政见。正式选举时，全乡有选举权的6000多名村民均可参加，分设不同投票点，并设秘密划票间，1999年1月4日，当选者在乡人大会上宣誓就职。9（2）深圳市龙岗区大鹏镇“海选”镇长候选人试点。龙岗区区委选择大鹏镇作为民主选举镇长的试点，于1999年年初将全镇党政机关、镇属企事业单位和村委会划分为不同的推选区域，由选民直接选举产生了76名镇长初选候选人。5300名选民中，5048人参与了推选。最后由获得选票最多且符合条件的5名初选候选人参加竞选演讲。演讲过后，再发出民意测验票测评。以测评结果决定组织推荐的大鹏镇镇长正式候选人，而后交镇人民代表大会进行投票选举。10今年以来，中组部进一步在龙岗区等地试行“处级干部引咎辞职和投票表决制度”。龙岗区制定的关于处级干部引咎辞职的暂行规定