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民主制度论文推进民主三议在现代社会,人们渴求民主,推崇民主。中共十六大报告提出全面建设小康社会的六大目标,其中第二条就是民主要更加完善。那么,如何完善民主呢笔者拟从经济学的角度谈些意见,以期抛砖引玉,集思广益。民主要推进,失灵要当心在制度经济学那里,民主与投票差不多同义。因为在政治领域,民意的表达通常就是让公众做选择,而公共选择最常见的办法,就是投票。所以在经济学家看来,民主是否有效,与投票规则直接相干,故谈论民主,需得先从投票规则说起。说到投票规则,人们首先想到的,就是一致同意,通俗的说法就是一票否决。小到一个团体,大到一个社会,对某项决策,必须全体通过,无一人反对若有一人异议,决策便算告吹。公共选择倘能达到这般境地,当然是皆大欢喜。因为作为理性的经济人,对自己有害的事,他定然不会同意,如能一致通过,就一定是对人人有利。遗憾的是,一致同意固然很好,但成本却很昂贵。最糟糕的是,那最后一个怀疑者,一旦意识到自己的一票有决定乾坤的威力,那么,他就有可能以投反对票相要挟,去敲诈那些支持议案的人。通常的情况是,在马拉松式的讨价还价中,可能无果而终,大家达不成任何协议。人们转而求其次,降低同意的百分比,把100的同意,降为80,甚至51,这样就产生了多数同意规则。与一致同意相比,多数同意无疑可以节时省力,但由于决策可以在有人反对时通过,就使民主具有了某种强制性。比如,你原本是一个和平主义者,你不赞成军备扩张,但你必须和那些鹰派人物一样,为军备扩张纳税,为了别人的选择,你得掏腰包。再说,一项决策,若是由多数人中的多数作出,似乎无可厚非但要是由少数人中的多数决断,情形就要另当别论。有一个修桥的例子南方某乡村,为了出行的方便,经村民集体讨论,决定在河道上架桥。但至于花多少钱,造多大的桥,却未经村民商议,而是由村里的几个头头做主。村委会七人之中,平日有五人坐车,两人(团支书与妇女主任)步行,于是在商量造什么桥时,五人主张造过车桥,两人同意造人行桥,最后村委会投票,以五比二的比例,作出了造过车桥的决定。形式上看,此一决定以压倒多数通过,但这种多数通过的结果,显然没有代表村里多数人的利益。此种情形,被经济学家称为民主的第一种失灵。假若一项决策,不是由少数人中的多数作出,而是由多数人中的多数通过,那么民主是否就万无一失呢答案也是否定的。让我们再看一个例子有三家企业,同属一个主管部门,现在上级决定,要将它们合并成一家大公司,并且公司总经理也从三家企业的现任厂长中产生,他们分别是刘厂长、杨厂长和马厂长。可供选择的方案有职工普选(A)、上级任命(B)、按企业资金实力确定(C),三名厂长将采用投票的方式,决定最终采用哪种方案。在这三个企业中,刘厂长企业的职工人数最多,资金实力最弱,但与上级的关系还行。因此,刘厂长最希望职工普选,最反对按资金实力(ABC)。杨厂长的企业职工人数最少,资金实力居中,但跟上级的关系很铁,因此他最赞成上级任命,最反对职工普选(BCA)。马厂长的企业实力最雄厚,但跟领导积怨太深,因此他极力主张按资金实力,最反对上级任命(CAB)。于是,便出现了一个奇怪的现象在三个投票者中,总有两个人认为方案A优于方案B,方案B优于方案C,方案C又优于方案A,支持每个方案的大多数,总是循环出现,这便是所谓的循环投票悖论,也称阿罗不可能性定理。在循环投票的情况下,哪个方案最终被通过,不在于能否以多数通过,而取决于投票的次序。如此一来,假若有谁能决定投票的次序,那么他就左右了投票的结果,多数通过规则也就失效了。此乃民主的第二种失灵。经济学讲民主失灵,通常就是指以上两种情形。但笔者以为,除了多数同意会失效外,一致同意也会失灵。有些选择尽管大家都同意,但却不一定是最好的结果。以官场为例,官场中就不乏这样的人,在领导看来,缺点不明显在群众眼里,印象也不坏,所以对这些人搞起民主测评来,满意率往往是100。可这样的人,充其量是些好人,绝对算不上好官。因为当官本身就是一种责任。履行职责,就得办事,可一旦办起事来,就很难不得罪人。办好事,要得罪坏人办坏事,要得罪好人只有那些无所事事的人,才什么人也不得罪。不得罪人也不办事,这样的人,自然不能看作是称职的好官。这种失灵,笔者称之为民主的第三种失灵。民主历来是人类社会的奢侈品民主的程度,也标示着一个社会的文明水平。不过再好的东西,我们都得了解它的禀性,弄清它的利弊,惟有如此,方能扬长避短,为我所用。否则良莠不分,泥沙俱下,保不准就会做出一些误国伤民的蠢事。选人要民主,决策要集中站在经济学的角度看,市场经济下的政府,是一种制度安排。这种制度之所以产生,是因为人们需要政府提供公共服务。可现实生活中,政府却并不总是心系天下,大义为公。经济学家布坎南认为政府是一个抽象概念,任何一个政府,最终都是由人组成的,而人性最大的特点,就是有私欲,都要追求个人利益的最大化。政府官员,虽然天职为民,但他们也是肉体凡身,也吃五谷杂粮,有七情六欲,所以,官员有私利,也不足为奇。问题在于,官员的私利,与老百姓的公利,很多时候会拧不到一起,要是两者发生了冲突,政府的所作所为,就难免背离公众意愿,出现所谓政府失灵。政府一旦出现失灵,校正的办法,首推民主。因为凡事皆由民众做主,让老百姓说了算,政府失灵就无从发生。所以,在这个意义上,全民公决通常被认为是民主的最好形式。比如,直布罗陀位于西班牙南部海岸,在地缘关系上,与西班牙往来频繁,可从隶属上看,却是英属殖民地,2002年11月,该地区举行了全民公决,以确定主权归属。2003年6月,波兰也进行了全民公决,决定是否加入欧盟。这样的大事,关系国家和民族的根本利益,实行全民公决,未尝不是一种好的方式。但是,如果把全民公决,普遍运用到政治生活中,则不仅不能顺从民意,为公众带来福祉,反而有可能事与愿违,把事情办糟。首先,由于众口难调,民主决策很容易贻误时机。十个手指,伸出来也不一般齐而人们的利益偏好,更是千差万别。倘若遇事不分轻重缓急,一味强调民主,动不动就全民公决,会使很多事情议而不决,长期搁置。去冬今春,SARS突然在中国流行,为了防治非典,政府果断采取非常措施,实行隔离治疗,切断传染源,建立药品快速审批通道等等,在较短时间内,控制了疫情的蔓延。试想一下,在这种突发应急状态下,如果政府不多点集中,当断不断,而是交给公众议来议去,迟迟拿不出个主意,必定会陷入被动,加重疫情扩散,危害人民生命,最终给国家和社会造成更大的损失。再有就是如若单用民主方式,没有必要的集中,也难以解决局部与整体,眼前利益与长远利益的矛盾。比如修建三峡工程,站在全国的角度看,是一件造福于民的好事,但库区群众却要背井离乡,做出很大的牺牲。用经济学的行话说,这项工程,既有外部正效用,也有负效用。这个时候,就需要政府在两者之间,进行抉择取舍。如果正效用远大于负效用,那么政府就可以先行决断,然后再做库区移民的说服、搬迁、善后工作。如果不这样做,别说今年三峡工程竣工蓄水,恐怕再过去20年,也还是长江之水天上来,连个大坝的影子也见不着。笔者认为,要处置好民主与集中的关系,关键是要把住三条一是选人要民主二是决策要集中三是监督要到位。为了说明问题,我们不妨以一个县为例。如果把一个县,比作一个大的股份公司。那么在这个县里,所有的公民都公司的股东,县人大好比股份公司的董事会,而经理可以看作是政府。我们知道,股份公司作决策,轻易是不召开股东大会的,因为股东大会如同全民公决,虽然有至高无上的权力,但是召集开会,不仅成本高,而且协商的难度也大。通常的做法是,由股东选出董事,由董事会聘任经理,然后公司的大小事务,都由董事会与经理代为决策。在这里,民主权利就体现在股东的选票上。同样的道理,对一个县来说,全县每一个公民,民主权利也要通过选举来体现。如公民推选人民代表、人民代表选举县长,这个过程,要绝对地发扬民主。只有通过民主,才有可能把有能力、有声望、能代表群众利益的人,选到领导岗位上来。这就是前面所说的,选人要民主。所谓决策要集中,是指县长一经人代会选出,那么决策权,就要相对集中。正如股份公司的决策,除了重大问题须经股东大会讨论外,日常决策,则是由董事会和经理说了算。这样做,可以避免繁琐的协调,缩短决策时间,保证政策制定、执行具有高效率。一个企业的决策是这样,那么一个县,一个市乃至一个省,做起决策来,更应如此。也就是说,在具体决策过程中,民主要相对淡出,集中要逐渐凸显。否则,该集权时不集权,本该由董事会、经理决策的,却要由股东大会去决断,企业可能会坐失商机。而本该由政府去决定的事情,却要搞全民公决,结果也会劳民伤财,久拖不决,给经济和社会造成不必要的损失。在经济学看来,公民与政府,就像企业所有者与经营者,他们之间是一种委托代理关系。政府官员受公众委托,大权在握,若对其没有监督,就可能有人为了一己之私,侵犯公众利益。在西游记中,孙悟空被戴上了紧箍咒,才会收敛一身劣性,乖乖跟唐僧去西天取经。在民主政治体系里,社会公众作为委托人,对代理人即政府,不仅应有监督的权力,而且对不称职的官员,还应有权予以弹劾、罢免。只有让老百姓有了弹劾、罢免权,官员才不敢滥用职权,胡乱决策。正职要民选,副手靠组阁我们强调选人要民主,不是说每个职位都要民选。其实,真正需要民选的,只是正职。经济学讲,权力的使用需要监督,而监督一定会有成本。那么,如何才能以最低的成本,对干部实行最有效监督呢我的答案是,正职由民选产生,由民主监督副职由正职聘任,让一把手监督副手。目前我们的干部体制,普遍存在两大问题一是正职缺乏监督。正职的权力,通常不受制约,或者受制约的程度很低,致使以权谋私的事情,时有发生。如果一个地方的最高领导人,不能保持自身的廉洁,那么他就很难约束下属。所以难怪有人说,正职缺乏监督,是当今腐败屡禁不止的原因之一。干部体制的另一个普遍问题是,领导班子不团结。表现在班子内部,正职和副职在重大事件上推诿扯皮、乃至拉帮结派。这不仅损害了政府的形象,而且影响了政府的效率。其实,在干部体制改革的方面,这几年已经出台了不少举措。其中最引人瞩目的是竞争上岗。实践证明,竞争上岗的试行,加大了民主的力度,拓宽了选人的视野,从而使我们的干部制度改革,向前大大地迈进了一步。但同时应该看到,目前的竞争上岗,也有不如人意的地方。据我了解,目前拿出来竞争的岗位,基本还只是限于副职,像副厅、副处、副科等正厅、正处包括正科,仍是由上级部门委任,而且正职的监督考核,也通常由上级部门负责。而上级部门,事务繁杂,对下级也不能一天到晚地跟着,所以,正职干部,大多是游离于竞争和监督之外的。这样,正职身居要职,非但能上不能下,没有竞争压力,而且还缺乏有效的监督。由于权力缺乏监督,滥用职权也就难以避免了。实行竞争上岗后,班子为什么还会不团结笔者曾经有个观点,地方班子不团结,是因为有两个平行的班子而班子内部不团结,是因为有两个权力中心。可正职与副职之间,何以出现不团结呢根源在于我国当前的干部选拔任用机制,存在着某些缺陷。比如现在的领导班子成员,正职基本还是由上级委任,副职则通过竞争上岗(或者也由上级部门配备),正职对副职的选任,没有决定权。这样一来,领导班子成员之间,就难以在脾气性格、见识追求方面保持和谐。副职竞争上岗后,即使在工作中与正职难达默契,甚至完全对立,正职也无权对其撤换,于是副职就无需听命于正职。再说,正职由上级任命,那么就要对上级负责副职由民主推荐产生,那么就要对群众负责。一旦上级部门的决定脱离了实际,背离群众的利益,反映在下级班子里,就是正职与副职意见不统一,闹矛盾。可见,正职缺乏监督,领导班子不团结,归根结底还在于选任体制。具体说,就是民主错位。因此,解决干部监督与团结问题,必须对现行的干部选任办法进行改革把目前的正职委任制,改为正职竞争上岗把副职竞争上岗,改为由正职组阁。上级组织部门,只负责正职的双推双考及其竞争上岗工作,并规定出该岗位的任期至于副职的选拔和任用,则放手由正职根据需要进行聘任,当然,上级组织部门,仍需对正职选聘副职的公正性,进行监督和把关。如果让正职实行竞争上岗,那么正职缺乏监督的问题,就迎刃而解了。同时,由于副职是由正职选聘,不称职或工作不配合的副职,随时可能被解聘,这样,班子的团结就有了制度上的保证。还有,由于正职少,副职多,竞争上岗的成本,也会相应降低。比如一个单位,正职只有一个,而副职一般要配2~3名,这样,副职竞争上岗所花费的成本,差不多是正职竞争上岗的2~3倍。所以,对正职实行竞争上岗、副职由正职聘任,不仅可以解决正职缺乏监督和班子不团结问题,而且可以节约大量竞争上岗的成本。一招棋活,满盘皆活,如此一改革,便能收到一箭三雕的效果。
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