民主制度论文-竞选制和专职代表制：构建人大代表选举监督体系的制度平台.doc

民主制度论文-竞选制和专职代表制：构建人大代表选举监督体系的制度平台现行的人大选举法律监督机制虽然对保证选举公正发挥了一定作用，依法查处了一批涉嫌选举违法和犯罪行为，但其存在的缺陷和疏漏也是明显的。其主要表现是：相关监督机制不均衡，监督缺乏实效性和可操作性，即重视人大监督，轻视监督人大，漠视对人大选举过程本身的监督；监督主体不清，责权不明，监督主体与选举主持者不分；现行国家权力监督体系的“边缘化”和“外围化”处境；选民监督有名无实，新闻舆论监督乏力；缺乏监督的控权性，监督主体受被监督者控制和左右的现象突出1。这一现象的存在很大程度上制约了我国人民代表大会制度优越性的发挥，影响了人民当家作主权利的充分实现。对此，有不少学者及人大实务部门的工作者从不同角度进行了探讨，并提出了相应的解决办法和制度设计方案。本文拟在吸收有关研究成果的基础上，尝试运用博弈论和信息经济学等学科的分析视角来进一步探讨这一问题。为了体现研究的针对性，本文主要探讨县乡人大代表直接选举的监督问题。当然，本文的一般性结论也同样适用于县级以上人大代表的选举监督问题。一、竞选制与“信息对称”在现代西方的政治文化语境中，竞选是选举的题中应有之义，非竞争不能选举。在中国古代，“选举”这个词很早就已出现，旧唐书至明史皆有“选举志”。但严格来讲，中国古代的“选举”，实际上是一种居高临下的“选拔”，是统治阶级按照自己的意志和需要，设定程序，挑选代理人的过程。因此，中国古代的“选举”与现代选举有着根本的区别。值得注意的是，这种“选拔制”的政治文化具有较大的历史惯性，以至于使当代中国的人大代表选举仍带有浓厚的“选拔”色彩。这样的“选举”既不能充分体现民主，也与竞选无缘，更无法对其建构一种内在的监督激励机制。如果说选拔制目前还适合于对具有技术性、事务性和业务性等工作特点的国家公务人员的遴选的话，那么，对人大代表的产生来讲，已不合时宜。这是因为，人大代表的工作特点是政治性和政策性的，需要一个更为坚实的合法性或权威性基础，而这必须通过一个更为公开的、更为民主的选举即竞选的渠道才能提供。因此，人大“选举”要名至实归，要符合现代选举的价值理念，就必须引入竞选机制。只有引入竞选机制，才能在人大代表选举的监督中形成制衡机制和“制动杠杆”。概言之，竞选乃是启动相关行动者之间交互监督的制度前提。从主导模式来看，在非竞选制下，选举往往表现为“选举主持人主导型选举”，即选举主持人是主导，选民是“名义”主体，候选人是“陪衬”。在这种模式下，虽然一般也有一套程序，也强调发扬民主、发动群众参与，但更多的是贯彻上司的意图，体现上层的意思，主观性强，表现出强烈的“长官意志”。由于选举的筹划性，选举结果一般都在预料之中。这便是非竞选制的“剧场效应”。而在竞选制下，选举通常表现为“候选人主导型选举”，即候选人是主导，选民是主体，选举主持人则是组织者和服务者。在这种模式下，选举自下而上进行，符合选举条件的选民都有投票权，选择自己满意的竞选者。参选者则依据选举法，通过各种渠道，利用各种可以利用的方式进行造势，让选民尽可能多的了解自己的施政目标、主张和纲领，做出各种承诺，鼓动选民投票赞成自己。由于选举主持机构仅是一个组织者和服务者的角色，不能在实质上影响选举结果，在选举程序结束前，选举的结果是很难预料的，因而也是开放性的2。从价值取向来看，在非竞选状态下，选举过程中相关行动者之间很难形成有效的博弈，在选民、候选人、选举主持人、选举监督者之间往往形成信息阻隔，相关行动者之间的信息不对称无法根本消除。比如我国现行选举法所规定的代表候选人介绍制度，便存在着一些明显的不足和缺陷：一是介绍方式的单一性和间接性。选举法关于介绍代表候选人的规定过严，只有选举委员会、政党、团体和选民可以向选民小组介绍代表候选人的情况。除了推荐者的介绍，选民或代表没有其他途径和渠道了解候选人。二是介绍内容的简单化。介绍候选人时，一般只限于姓名、年龄、学历和工作简历，对其履职能力、内在素质介绍不够，对候选人的政见、供职主张更是讳莫如深，选民对代表候选人往往是只闻其名，不知其人，更不见其在。有问卷调查显示，有一半的选民最想了解候选人的“能力和水平”，三成选民想了解候选人的“道德和品行”，可是，现在的候选人介绍恰恰没有这两项内容3。三是沟通方式的被动性。选举法没有对代表候选人争取选民支持的途径和方法作出规定，候选人既不能主动向选举委员会介绍自己的情况，也不能主动向选民或选民小组陈述自己的供职主张，而是被动地等待选民选择4。而在竞选状态下，围绕着复数候选人对被选举权的角逐，随着候选人信息的不断传播和放大（候选人本身就是其信息扩大化的“麦克风”），会形成一个信息流通和分享的市场，易于在相关行动者之间的博弈中形成“重叠共识”。因此，由竞选所形成的信息流通市场，能够最大限度地克服候选人与选民等相关行动者之间的“信息不对称”问题，竞选尽管能够增大信息传播的即期成本（主要包括候选人的信息公示成本和选民对候选人的遴选成本），但却获得了更大的远期收益（选出“好代理人”）。同时，竞选还可激发选民积极参与选举的热情。众所周知，良好的选举必须以选民的积极参与和有效参与为基础。而选民的有效参与必须以选民的充分知情权为基础。另外，竞选还有利于强化专门的选举监督机构对选举过程的监督。因为在竞选中，候选人会主动地向选民和选举监督机构披露自身的信息，而不是消极地等候选民或选举监督机构去“获取”信息。同时，相对于间接选举，县乡人大代表选举的直接性还更多与公开性相关联，选民与候选人之间的社会距离和空间距离较近，因此，县乡人大代表实行竞选将更有利于专门的选举监督机构和选民的监督。从监督模型来看，非竞选制其实是一种典型的“单向说服控制”模型，无内在监督；而竞选制则是一种“双向沟通监控”模型，选民、选举主持人与候选人之间形成双向多维沟通模式，形成内在监督机制。在竞选中，候选人与选民之间的双向沟通，不仅意味着候选人要让选民了解他们是谁以及他们的主张是什么，而且更重要的是，候选人要不断了解选民是谁，这些选民希望候选人代表他们什么，然后，候选人有针对性地反馈给选民那些估计会受欢迎的立场和思想。因此，竞选其实是一个候选人与选民之间通过反复的“要约反要约承诺”过程而确定契约的过程，是候选人自愿向选民授予监督权力和选民竭力向候选人获取“监督凭证”的过程。因此，就竞选制的“自下而上”的选民随机选择功能和候选人的主动竞选相结合的本质而言，与非竞选制（即实质上的选拔制）的“自上而下”的领导或领导集团的有意挑选功能有着内在的矛盾。但是无论如何，在人大代表的选举中，“选拔”的逻辑应该让位于竞选的逻辑，这是由人大代表的根本属性所决定。真正民主的选举只有通过竞选才能体现出来。选举的一个基本问题是：“在竞选候选人中究竟是否存在积极的竞争。民主的国家可能有这样的为公职而进行的竞争，但在不民主的政权下就不可能有这样的竞争。”5显然，竞选是区别民主的选举与不民主的选举的分水岭。竞选也保证了民主程序的开放性，使竞选政治变成真正的“智能竞技场”，使代议机构能够不断从民间吸收最优秀的人才和最新颖的建议。因此可以说，只要引入竞选这样一种代表“准入”机制，那么人们对所谓代表素质的担忧便属于杞人忧天。当然，如何具体设计县乡人大代表的竞选制度，还需进行深入的理论探讨和可行性分析。目前当务之急是要彻底取消等额选举，统一规定并严格坚持和落实差额选举。勿庸置疑的是，只有差额选举才具有一定的竞争因素，也就是说，差额选举乃是实行竞选制的最低要求或曰底线规则。然而，就连这样一个“底线规则”却在很多时候以种种借口被公然突破，以至出现等额选举成为常例，差额选举反而成为特例的奇怪现象6。另外，竞选制遇到的制约瓶颈之一可能是竞选经费的来源问题。从我国是社会主义国家的性质来看，不宜采用大型利益集团提供竞选经费的方法。目前选举经费是由国家财政拨款，竞选机制的引入，再全部由国家财政拨款已不适宜。可行的做法是，竞选经费改由国家适当拨款，同时在选举期间利用企业赞助选举专题节目的形式解决。这样既能使媒体免于经济损失，又使竞选者有机会向选民发表自己的参政议政要领，使选民对候选人有一定的了解，避免投票的盲目性，同时，也使助选企业不直接介入某一具体候选人的竞选活动，避免日后为其谋利的可能（当然，该企业也可借机宣传自己的产品和服务），可谓是一举多得7。二、专职代表制与“重复博弈”一般而言，“怎样产生代表”是代表制运作的入口，常通过短暂的选举过程解决；但“代表如何行为”的问题却是困扰制度运转整个过程的难题8。为了解决这一问题，西方多数宪政国家已通过推行专职代表制而使这一问题所带来的麻烦得到了一定程度的缓解，尽管还未找到解决这一问题的完满方案。在我国，由于兼职代表制的存在而使这一问题变得尤为突出，并由此产生了一系列制度建设的瓶颈。其中之一便是缺少选民与代表之间的制度化的连结纽带，使选民对代表的监督缺乏持久的动力机制，同时也使代表游离出选民的监控视野之外。因此，为了构建富有实效的县乡人大代表直接选举的监督机制，同时也为了保证直选产生的县乡人大成为一个实质性的议事机构，推行县乡人大代表的专职化已势在必行。与我国目前普遍实行的兼职代表制相比较，专职代表制也是建立我国县乡人大代表直接选举的监督体系的制度基础之一。申言之，建立专职代表制有利于形成相关行动者尤其是选民与候选人或当选代表之间的监督张力，既是保障代表勤勉履职的利益引导机制，也是根除代表选举和代表履职监督无力的根本举措和制度平台。从角色定位来看，在兼职代表制下，人大代表容易发生经常性的角色冲突，无法对代表身份形成稳定的角色预期，故而在实践中往往导致代表身份的“符号化”；而在专职代表制下，人大代表必然会对其代表身份形成较为稳定的角色预期，容易产生较强的角色认同感，从而在实践中保证代表身份的“实质化”。同时，兼职代表制通常同地域代表制相关联，人大代表常常面临本地域多元利益之间的张力，进而产生无法表达的困境。随着现代社会发展的高度专业化分工，较之于先前的地缘关系，业缘关系将更易整合，而专职代表则更能适应这种发展趋势，进而成为特定职业群体的利益表达者。当然，要成为特定职业群体的利益表达者，并不一定要具有该职业身份或归属于这个职业群体，关键是要有选民自主选择代表的制度，在这一制度保障下，选民完全可以委托专长于问政的外行人来维护自己的权益。从动力机制来看，在兼职代表制下，由于选民和候选人双方都缺乏利益动机，选民与代表之间没有形成一种稳定的利益关系，往往导致人大选举流于形式。而在专职代表制下，专门的履职角色本身就是对人大代表的硬性的、持久的利益驱动机制，人大代表对其勤勉履职具有足够的内在动力，因而容易达到人大代表“权责对称”。选民与代表之间的关系其实是一种典型的委托代理关系，如果存在激励不相容、信息不对称和权责不对等情形，代理人便极有可能采取追求自身利益的机会主义行为，从而产生权力变异、腐败滋生、效率低下和内部人控制等问题，损害委托人的利益9。因此，制度设计必须首先在总体上符合作为理性的代表的自利倾向，惟此才能保证代表的履职行为成为一种主动的自觉的行为，进而使选民的意志得以最大限度地表达出来。从博弈类型来看，由于代表身份的非实质性和未来角色身份的不确定性，兼职代表制往往使选民与代表候选人之间形成一次性博弈，也易于诱发代表候选人的机会主义倾向，因而无法在根本上防范当选代表的“道德风险”。在实践中，往往表现为人大代表“惟上”、“惟我”，而无“反哺”选民之心，因而也就无法在根本上保障选民权利。相反，在专职代表制下，基于对未来角色身份及其收益的相对稳定的预期，代表候选人同选民之间能够建立重复博弈，因而能够最大限度地防范当选代表的机会主义行为，并最终有利于造就人大代表个人的信誉机制。一旦代表形成了良好的信誉机制，就意味着选民与代表之间达成了合作的默契，可最大限度地降低相互监视和设防的成本。专职代表制有利于形成选民与代表之间的低成本的利益交换机制，能够从根本上保障选民权利的实现。从监督模式来看，在兼职代表制下，由于人大代表履行代表之责乃是其“副业”，是从属其主业的，因而，当人大代表同时从事其“副业”时，选民或其他监督机构基本上无法对其进行常规化和制度化的监督，也就无法防范代表的“偷懒”行为。而在专职代表制下，代表的履职行为原本就属于代表的“主业”，是代表自身的根本利益之所系，专门的、日常化的履职状态使人大代表成为“月光下工作的代表”，这使得人大代表常常将自身嵌于制度化的、公开的监控网络之中。同时，由于实行专职代表制所必然导致的代表数量压缩和会议会期延长10，这既有利于减少选民对代表的监督成本，防止出现“规模难题”（即代表人数越多，每一普通代表的声音就越弱，作用就越小，而会议召集者或主持人的声音就越强，作用就越大），而且还有利于专门监督机构以及新闻媒体对代表进行经常性的、常规化的监督。这样，选民或其他监督机构对代表的监督不但是可能的，而且也是可操作的。至于人大代表的数量压缩到多少为宜，应从人大会议能够充分展开辩论和代表权利最大化两项因素的综合需要来考量，而不应笼统地进行总量控制。从总体上讲，当前在县乡人大推行专职代表制的条件已基本成熟。但是，还要清楚地看到，在某些方面，特别是相较于县级以上的人大代表的专职化，乡镇人大代表的专职化面临着更大的阻碍。首先是乡镇人大任期过短的问题，会影响乡镇人大代表形成相对稳定的履职预期，进而使专职代表制的推行缺乏社会心理支撑。实践中，不少县和乡镇普遍反映：乡镇人大三年任期偏短，换届频率过高，造成乡镇干部“一年看，二年干，三年等着换”的现象。从实际效果看，乡镇人大任期过短不利于乡镇工作的开展，乡镇干部的短期行为是难以避免的。再从社会成本