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民主制度论文-联省自治:二十世纪的联邦主义尝试.doc民主制度论文-联省自治:二十世纪的联邦主义尝试.doc -- 2 元

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民主制度论文联省自治二十世纪的联邦主义尝试二十世纪对中国来说是充满机遇,而又极其不幸的世纪。二十世纪丧失的最大机遇之一,恐怕是与联邦主义失之交臂。中国在二十世纪遭遇的种种不幸与对中央集权大一统的不懈追求与忘情拥抱是分不开的。对二十世纪中国联邦主义运动的回顾也许能为中国在未来把握住联邦主义的机会有所助益。[1]因此,本文所关注的与其说是其历史细节,不如说是其意义的蕴涵。自十九世纪中期,中华文明经历了严重的生存危机,其中以制度和统治权正当性的危机最为严重,建立在暴力与世袭基础上的统治权面临了空前的挑战。自那时起,中国的知识分子们也开始探讨、尝试种种可能的制度转型方案。戊戌维新运动提出的制度解决方案是君主立宪,希望以日本和英国为模型的君主立宪政体来实现中国的制度转型辛亥革命提出的制度解决方案是废君共和。辛亥革命的焦点是千年不变的、高高在上的世袭皇权,对地方与基层的制度转型则用心不多。但是皇权被推翻后所造成的权力真空则为各地探索自身的制度变革打开了方便之门,国家政体由君主制走向共和制的变革也需要有地方政制的相应变革作为补充。于是,联省自治运动的出现便在情理之中。在戊戌维新与辛亥革命相继提出宪政与共和的制度解决方案之后,联省自治运动把目标设定为建立以美国和瑞士等国为模型的联邦主义的共和政制。表面上看,作为政治变革,戊戌变法、辛亥革命与联省自治相互之间在历史上充满矛盾与纠葛,尤其是以孙中山为代表的革命党在实际行动中对戊戌维新派与联省自治派都予以彻底否定。但是,在这三场政治运动的背后却是同一个政治逻辑的依次展开宪政、共和、联邦主义与地方自治。它们都是现代政制、尤其是大国政制的基本要件。只有三者之间的相互独立与补充,才能有机地构成以复合共和与宪政民主为特征的联邦主义政治秩序。例如,联省自治运动最积极的倡导者之一陈炯明本人便是中国近代史上极少数集宪政主义者、共和主义者、联邦主义者三位于一体的典范。在当时,能认同共和与宪政已属不易,但是要认同联邦主义则更需要非凡的远见。联省自治在中国的出现与兴起,不是对宪政与共和的抛弃,而是结合中国国情对宪政与共和的深化。正是基于宪政、共和、联邦主义之间的内在联系,联邦主义对中国政治转型的相关意义在晚清时期就已受到立宪派的关注。清廷的宪政编查馆曾呈奏折,力主设立作为各省自治之制度要件的省咨议会立宪政体之要义,在予人民以与闻政事之权,而使为行政官吏之监察。东、西立宪各国,虽国体不同,法制各异,无不设立议院,使人民选举议员,代表舆论。是以上下之情通,暌隔之弊少。中国向无议院之说,今议倡设,人多视为创举。中国地大民众,分省而治。谘议局为地方自治与中央集权之枢纽,必使下足裒集一省之舆论,上仍无妨国家统一之大权。[2]这里,上奏者已经认识到,中国地大民众,须分省而治,而且,各省的自治与国家的统一并行不悖。辛亥革命前后,联邦主义的思想开始引得思想敏锐者的注意。章士钊指出故窥现今之大势,莫如各省先行自图自立然后公议建立中国全部总政府于各省政府之上,如日耳曼联邦、合众国联邦之例,即谓全中国自立可也。[3]到了辛亥革命时,这种联邦主义的思想更蔚然成风。联邦主义的动力在清朝末年已经开始积蓄。有人统计,辛亥武昌起义时,民间地方自治会遍布全国,达五千余之数。在辛亥革命中,山东在宣布独立之前,各界联合会曾向巡抚孙宝琦提出八条要求,请孙氏代奏清廷,其中一条便是要求宪法须注明中国为联邦国体。孙文本来也是主张中国实行联邦制,赞成联省自治的。辛亥革命爆发后不久,孙文便在巴黎发表谈话中国于地理上分为二十二行省,加以三大属地即蒙古、西藏、新疆是也,其面积实较全欧为大。各省气候不同,故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势,于政治上万不宜于中央集权,倘用北美联邦制度,最为相宜。每省对于内政各有其完全自由,各负其统御整理之责但于各省上建设一中央政府,专管军事、外交、财政,则气息自联贯矣。[4]辛亥革命成功后,南京国民政府起草的政府组织大纲便以美国的联邦宪法为蓝本。中国无论在经济还是在社会文化上都具有显著的多元特征,中国本应是一个天然的联邦主义国家。然而,上述三场政治运动之间的冲突,尤其是以孙中山为代表的革命党对宪政的轻视和后来对联省自治的彻底否定导致中华文明政制转型因制度目标残缺不全最终半途而废。其结果是中央集权大一统有机可乘,在改头换面之后,以最新潮政体的面貌粉墨登场,并至今挥之不去。如果我们把联省自治与中央集权大一统这两个制度解决方案进行对照,我们会发现这两种思路完全是针锋相对,不能并立。它们之间的对立首先表现在建国方式上是和平建国,还是武力建国针对当时中国各地群雄并立的局面,大一统派认为,要实现中国真正、彻底的统一,离不开武力。联省自治派认为,中国的统一只能以和平的方式实现,即联合自治的各省共同组成联邦共和国。其实,这一分歧的背后是两派对什么是统一的看法的根本差异。大一统派认为,各省名为自治,实为割据,其实质是各军阀拥兵自重,自治即是分裂,要结束这样的分裂只能使用武力。联省自治派认为,自治并不是分裂,不能在国家统一与中央集权之间划等号。地方自治只会更加巩固、而不是破坏国家统一。就算是在一些省份有军阀割据的现象,也只有走废督裁兵、军队国家化和联省自治的路,建立一个有统一的、有真正权威的中央联邦政府,实现中国的统一。如果通过诉诸武力来统一中国,其结果是以新军阀来代替旧军阀,以中央集权大一统来代替联省自治,结果还是二千年来的秦政依然不变。按照大一统的标准来衡量,各省自治,的确就是地方割据,因为联省自治允许各地在地方事务上有权不听中央的号令。在中国的历史上对这样的割据总是用武力来平息,偶尔济之以招安。但是,无论如何,对割据的绝对不宽容一成不变。陈炯明则完全看穿了武力统一派背后的权力动机,他指出,盲论之士,往往以主张分治,即为破坏统一,曾不知分治与集权,本为对称之名词,于统一何与北美合众国成例俱在,岂容指鹿为马民国以来,正坐盲论者误解集权为统一,于是野心者遂假统一以夺权。[5]显然,地方必须服从中央,这是大一统衡量分裂与统一的唯一标准。按照联邦主义的看法,自治与分裂风马牛不相及。自治是完全正当的,要维持统一必须尊重各地的自治。一旦使用武力来消灭自治实现统一,统一便失去了合法性。联省自治派一再表明,他们所追求的只是自治和联邦主义,不是割据,更不是国家的分裂。即使在所谓的军阀割据时期,几乎所有的地方军阀都在形式上保持了对于文官传统的尊敬和对中央政府的承认。联省自治不是要把中国分裂为几十个独立省。全国的立宪政府框架依然存在,全国在名义上维持着政体的统一,军阀割据不过是变相的地方自治。统一不能误解为集权,分权不能误解为分裂,自治不能误解为独立。辛亥革命后中央集权大一统的代表人物袁世凯、孙中山从未放弃以武力达到一统。孙文始终坚持武力征服的道路,事实上放弃了宪政共和转而寻求独裁政治。对孙氏而言,军政、训政是当务之急,宪政则遥遥无期。军政是建立中央集权大一统的手段,训政是维持中央集权大一统的手段。好一个训,自我中心,高高在上。这种朕即真理,拒绝宽容的心态一览无遗。孙中山是武力统一派中彻底的中央集权主义者,他的理想是以领袖权力为核心的大一统。陈炯明则是联省自治派中彻底的联邦主义者,他心目中的理想政体是美国、加拿大、瑞士等国实行的那种联邦主义政体。导致在辛亥革命中并肩走过来的陈炯明与孙中山最后分道扬镳的关键因素正是两人在对待各省自治和是否用武力实现统一上的根本分歧。陈炯明的联省自治或自治省联邦的思想,与美国的联邦制一致,但与孙中山认为的革命时期迫切需要的一党专政及军政、训政的思想格格不入。由于陈炯明拒绝在孙中山的绝对服从党魁的党章下签字,并拒绝出兵追随孙文北伐,拒绝用武力统一中国,两人的决裂也就在所难免了。[6]有趣的是,虽然共产党与后来不共戴天,但是两党对陈炯明的态度却出奇一致叛徒,大一统的叛徒军阀,破坏中央集权的军阀。直至今日,武力仍然被看作是从实现到维持一统的根本手段。是大一统,还是联省自治辛亥革命之后,以皇权为象征的君主政体已不复存在。但是作为君主政体的观念支撑的道统并未彻底动摇。这个道统便是高度中央集权的大一统。对一元化权力的根深蒂固的崇拜,对分权与自治后中央权力受到制约的恐惧,未减反增。中国的政治传统中基本没有自治、分治与共治的概念,所信奉的仍然是中央政权的一元领导,领袖人物的乾纲独断。从清廷到袁世凯、孙中山都是这一道统的最忠实的追随者,而不论他们之间有多大的恩怨与仇恨。辛亥之后,持中央集权大一统论的人士认为,当时的中国,军阀割据各省,帝国主义企图瓜分,中央政府无能,国家已陷于半殖民地、极度绝望的地步,所以惟有用武力统一,铲除那些主张联邦与自治的社会力量,建立强有力集权的中央政府,国家才有希望。事实上,通过此起彼伏的革命运动,革命领袖的天子继承人的身份不是被淡化而是被强化了。1949年之后,国家权力的集中达到了中国历史上从未有过的高峰。在君主国与共和国的争论消失之后,代之浮出水面的争论是中央与地方的关系问题是承袭过去的中央集权大一统,还是另辟蹊径走崭新的联邦建国之路在二十年代,用武力统一已不是唯一救国的途径,而联省自治就是当年全国人民渴望和平统一中国的另一可行选择。在辛亥革命解决了从君主立宪向共和政体的转变之后,中国出现了统一的、但多中心的社会,也形成了某种事实上的联邦主义局面。早在清末民初,联邦主义在中国就找到了响应者。梁启超在1897年吁請湖南巡抚陈宝箴实行自立自保,并施行地方改革。[7]邹容的革命军和章太炎的革命军序就主张在中国走与美国类似的联邦主义道路。到了辛亥革命时,这种联邦主义的呼声日涨。南京革命临时政府也明白表示,美利坚合众国之制,当为吾国他日之模范。辛亥之后,袁世凯在1914年曾颁布地方自治章程,推行地方行政试验制度。袁世凯与孙中山,甚至北洋军政府对地方自治均有所承诺或至少在口头上容忍。无论孙文还是袁世凯,他们当时所领导的事实上都是一个联邦式的多中心政治秩序。由于王权旧制度的坍塌、新政权在一开始被迫的容忍,各地的自主权在这一短暂的权力真空中勃发出生机,于是在1920~1925年间出现了一股反对武力统一、主张实行自治省联邦的运动。1920年冬天起,有10多个省争取自治并派代表到北京请愿实施自治。在北京,自治运动有两个联合组织,一个是江苏、安徽、江西、山东、河南、甘肃、广东、四川、福建、湖北、广西、山西12省和北京市代表组成的各省区自治联合会。一个是直隶、山东、河南、山西、四川、湖北、湖南、江苏、江西、安徽、浙江、福建、广东、广西14省代表组成的自治运动同志会。在北京以外,天津成立了直隶、山东、河南、山西、陕西、热河五省一区自治运动的联合办事处。上海成立了旅沪各省区自治联合会。联省自治运动成为五四运动后规模最大的、也是迄今为止中国历史上唯一的一次要求实行地方自治与联邦制度的社会政治运动。章炳麟把中国的这场联邦主义运动创造性地称为联省自治。[8]联省自治的目的正在于建立联邦制。按照这一政治构想,如果能够真正在中国先从体制上建立各省自主的小型自治共和体,而且逐渐把属于地方的治权交还地方,同时把政党与国家、政党与军队分家,然后逐步举办选举,培养人民对民主和自由的信念,彻底保障新闻自由、基本人权,那么,在此基础之上就可以组成由自治的省构成的永久性的联邦制国家。尽管今天反对在中国实行联邦主义的人士都认为联邦制不适合中国,但是,在当年的联省自治运动中,那些主张联邦主义的人恰恰认为联邦制最适合中国国ollective觅求民主,必须从乡村的自治传统演进而成。我们必须采用由下而上的办法,再不能采用由上而下的办法,因为许多年来,中国已曾试用多次由上而下的办法,而每次终于遭到失败。现在广东在乡村上实行分区,自治村中,警察和税收由人民自办,将来各县县长与省议员亦由人民自举,再由议员共举省长。广东邻近各省人民将见范要求实行同样的制度,进而遍及全国各省我们先联合几省组织联省政府,他省将可逐日加入,最后便可达到联省自治的目的。[9]在传统的中央集权大一统下,如陈炯明所言,事事受成于中央,与中央愈近,则与人民愈远,不但使人民永远处于被动之地位,民治未由养成,中央即有为人民谋幸福之诚意,亦未由实现也地方自治可以发挥地方人民的自动(首创)能力,增强人民的自信心,为地方谋幸福,也就是为国家民族谋幸福。湖北的一位革命党员谷钟秀在1914年写成的理想之共和国中断言国本不摇,必俟地方制度之确定,其需要较制定宪法为急余以为虽不必有联邦之名,要必以联邦组织之精神,使中央政局之变迁不影响于地方勿徒假国家主义为名,一意倾向中央集权之说,致令中国乱机四伏,于数十年后犹在涂炭糜烂之中,此吾人所百拜祈祷者也。[10]可见,联邦主义正是针对中国千年沉疴的苦口但灵验的良药。当年的联省自治运动是极其明确地把矛头指向中央集权大一统,把目标指向联邦主义。陈炯明在建设方略一文中写到政治组织之根本,在于规定中央与地方之权限规定之方式,古今万国不外中央集权与地方分权两种。大抵国小民寡,集权之制容或可行,否则无不用分权制者。美之合众,德之联邦,皆分权制。英之帝国,其属地如澳洲,加拿大等皆完全自治,实为分权之尤。俄以广土众民行中央集权,今亦已革命矣。[11]如其所料,后来在广土众民的中国继续实行中央集权,也摆脱不了招来革命的命运,最后不得不避走台湾。联邦主义作为一种思潮,通常都包含着两个相反的倾向地方主义(communalism)与世界主义(cosmopolitianism)。前者强调对地方的身分的认同,强调地方的独特性与自主的权利,其特点是向小处着眼。后者强调世界各地各国各文明间的联合和全球一体化的必要性,主张实现建立在充分尊重各地个性基础上的大同,其特点是向大处着眼。但在作为联多为一的联邦主义政治秩序中,这两种趋势又是并行不悖的。若只有地方主义,
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