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民主制度论文-论中央地方关系中的集权和民主问题.doc民主制度论文-论中央地方关系中的集权和民主问题.doc -- 2 元

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民主制度论文论中央地方关系中的集权和民主问题一、中央地方关系的问题中央和地方关系无疑是国家制度建设的一个重要内容,也是中国政治改革的一个重要方面。不可否认,两者之间存在着很多严重的问题。这些问题概括起来有两个主要的制度表现,即集权但欠足够的权力,地方分权但欠足够的民主。首先,中央集权但欠缺权力。没有人会否认,从理论上说,中国目前的政权是世界上少数几个权力非常集中的政权之一,而中央政府则在其中居于绝对的主导地位。中国是一个单一制国家,就统治制度内部来说,一切政治权力的源头都是中央政府。从立法权上看,地方人大的有限立法权来自全国人大的让渡。从行政权上看,地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关从司法权上看,地方各级法院都是国家设在地方的法院,代表国家执行司法权。八十年代初,邓小平指出当时中共的权力结构是党政不分,权力集中在党手中,而党的权力又集中在党的高层,高层又集中在党的少数领袖手中。[1]这种状况目前虽已有所改变,但其总体结构迄今并没有根本性变化。从经济上来说,尽管已经在理论上确立了社会主义市场经济的发展目标,中国的经济制度也急剧地从计划经济向市场经济转化,但这并不是说政府已经或者会在以后退出经济领域。从改革的趋势来看,政府的经济角色正在转型,各种宏观调控机制,如税收、财政和金融管理体制正在建立,这些体制将会加强经济领域中中央政府的权力。从社会方面来说,形成中的市民社会和西方有着根本的不同。西方的市民社会是独立于政府机构的,在某种意义上是向政府争取各方面利益的准政治组织,而在中国,所谓的市民社会即使在某种程度上也有这方面的功能,但至少在目前其对政权不仅没有任何挑战性,而且在很大程度上是政府的合作者。政府通过各种政策和制度渠道基本上能够将各种社会力量纳入体制之中。然而,权力的高度集中性并未能保证权力意志的有效落实。由于我们下面所要论述的原因,在许多领域,政府该管的事没有人管,不该管的事却又有太多人管。需要有政权权力的地方找不到政权,而有利可图的事又有很多政府部门出来争夺管理权。中央管不了地方,政府管不了人民。结果,各种黑社会组织和恶势力纷纷出笼。他们暴力称霸,垄断行业,聚敛钱财,一些地方人民的基本生活和安全不能得到保障。最近政府进行的打击恶势力和黑社会运动中所反映出来的问题是极为严重的。[2]中央权力的衰落导致了一种发人深省的局面经济发展越快,人民的富裕程度越高,人民反而越感到不安全。一些民意调查表明,老百姓的安全感正在随着社会治安状况的恶化而急剧下降。[3]这在某种程度上表明,国家尽管在推动经济和社会发展的过程中起到了非常大的作用,但对国家建设的其它方面却没有给予足够的重视。中央与地方关系中的第二个制度问题是分权但缺乏民主。尽管中国政治制度理论上高度集权,但权力分散化到目前已经成为不争的事实。如果说毛泽东时代的一次又一次的分权运动已造成中国整体政治权力某种程度的分散化,邓小平时代的分权改革则使得分权状态相当深化了。权力从中央政府分到各级地方政府甚至是社会,这本来就是民主政治的一个重要特征。在一些西方国家,分权改革往往是两条线并行一条是中央政府向地方政府制度性分权,一条是强化地方政府对民众的责任机制,因为分权的逻辑正在于地方政府与地方民众更接近,在某些政务上能更好地为民众服务。然而在中国,急剧的分权既没有被制度化,也并没有发展出制度性的民主。在这种分权状态下,一方面,中央政府感到没有足够的权力,因为权力已经分到地方政府手中了。但另一方面,地方政府也抱怨没有权力,因为所有权力从理论上说仍都属于中央政府,地方即使有权,也没有制度保障,中央政府随时都可以把权力收回。可以说,政治权力的流失情况是非常严峻的。谁都知道,权力流失了,但是不知道流到哪里去了。更为可怕的事情是,这种非制度化的分权削弱了中央对地方政府的监控,却未能强化后者对地方民众的责任机制。地方官员尽管没有主权,只是中央的代理人,但却可以背离中央在地方为所欲为。一些地方官员把地方国家机器占为己有,任意欺压百姓。有的甚至和黑社会恶势力勾结,鱼肉民众。为了对地方党政官员造成一定的制度压力,让人民自己来统治自己,中国从1987年以来逐渐地建立了村一级的直接选举,乡镇一级的选举也开始了试点工作。[4]但是,一方面,这种努力仍远远不足另一方面,种种迹象表明,恶势力和黑社会已经严重渗透到中国的地方政权之中。他们往往通过各种办法操纵选举让自己的代理人来掌控权力,或者用经济的力量腐败当局,进入地方政权领域。很多案例表明,越来越多的恶势力和黑社会人士已经进入了地方的人大和政协,甚至是行政系统。[5]很显然,在没有强有力的中央政权来保证民主的正常运作的情况下,民主很难依靠自己的力量来表达和保护人民的利益。所以,在中央政府感到权力不足之时,人民所感到的是民主的不足。人民欢迎民主,因为民主能够赋予他们权力来选择自己的管理者,但同时他们也感到地方民主制度的软弱性,感到这种新兴的制度没有能力来保护自己的利益。二现象的根源中央地方关系应当怎样如何建立一套有效的制度来解决中央地方关系从毛泽东的论十大关系到邓小平的有关论述都已经对中央地方关系做过相当充分的论说,这里不需要再一一引证。我们想从另外一个角度出发,来分析中央地方关系中所存在着的问题,即国家权力的中央性和人民性问题,也就是我们通常所说的民主与集中的问题,我们认为,存在于中央和地方关系之中的种种怪现象的根源在于国家权力既缺乏足够的中央性,也缺乏足够的人民性。中国目前的政治制度未能体现集中和民主的有效结合,在某种程度上,既缺乏集中的制度方法,也缺乏民主的制度方法。要发展出一个既集中又民主的现代国家政权,就要从集中和民主方面做制度文章,也就是我们这里所说的权力的中央性和人民性之间的关系。这里来分头论说这两方面的含义。在中国,民主集中制至少包含两层意义。第一是制度层面上的。1937年10月25日,毛泽东在和英国记者贝兰特的谈话中,在被问到民主的意义时,对民主和集中进行了解释。毛泽东说,民主和集中之间,并没有不可越过的深沟,对于中国,两者都是必须的。一方面,我们所要求的政府,必须是能够真正代表民意的政府这个政府一定要有全国广大人民群众的支持和拥护,人民也一定要能够自由地去支持政府,和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面,行政权力的集中化是必要的当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候,即由政府去执行,只要执行时不违背曾经民意通过的方针,其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中,政府的力量才特别强大。[6]1945年,毛泽东在论联合政府一文中,再次论述了民主集中制的意义。他说,新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。[7]第二层是有关国家政治生活的。1957年,毛泽东把民主集中制应用到处理人民内部矛盾。毛泽东说,在人民内部,不可以没有自由,也不可以没有纪律,不可以没有民主,也不可以没有集中。这种民主和集中的统一,自由和纪律的统一,就是我们的民主集中制。在这个制度下,人民享受着广泛的民主和自由同时又必须用社会主义的纪律约束自己。[8]1962年,毛泽东又进一步把这一原则应用到领导干部的工作方法上。他说,领导干部的工作的方法是一个民主集中制的方法,是一个群众路线的方法。先民主,后集中,从群众中来,到群众中去,领导同群众相结合又说,实行民主集中制。要真正把问题敞开,让群众说话,哪怕骂自己的话,也要让人家讲。[9]应当说,毛泽东在从制度层面来论述一个政权所具有的集中性和人民性时,说得非常清楚。一个强大的政府必须具备集中性和人民性这两个条件,并且人民性是集中性的基础。用现代政治学的语言来说,没有人民性就难以有有效的集中性。集中性本身没有什么意义,它是针对人民来说的,是政府在人民中间实施政策过程中的权力的集中性。一种有效的集中性必须是建立在人民性基础之上的。就是说,在国家权力的集中性和人民性之间存在着一种必然的制度关联。换句话来说就是,权力源自人民,用之于人民。这就是现代国家权力的本质和意义之所在。在第二个层面,毛泽东强调的是工作方法,是就某一制度内部的权力运作方式而言的。这种运作方式本身包含着相当的合理性,无可非议。事实上,它也一直被视为中国共产党优良传统的一个有机部分。但在实际权力运作过程中,毛泽东和其他领导人往往把这两个层面意义上的民主集中制混淆了起来,而且用作为工作方式的民主集中制来代替作为制度的民主集中制。这样,就在客观上既淡化了民主的制度建设,也为一些党政官员的非民主行为提供了一种理论依据。要回到制度层面的民主集中制,就要看看这一制度是如何表现在现代国家制度中的,或者说现代国家是通过怎样的制度因素来表达这一原则的。三现代国家权力的集中性和人民性什么是现代国家各种主义如马克思主义和自由主义都可以从不同角度来规定现代国家。从现代国家产生发展的经验来规定其特征的,最好的莫过于韦伯。[10]韦伯在比较世界各国国家政权的发展的基础上,总结出现代国家的一些主要特征,后来的学者无一不受其影响。美国学者波齐总结韦伯的论述,把现代国家规定为是出现在特定领土范围内的一种政治组织,它有几个主要特点一、和同一土地上出现的所有其他组织不同并分离开来,就是说,国家是一种独一无二的政治组织二、具有自主性,就是说,国家的决策并不完全是对国内外的各种政治力量所提要求的反应三、集权性,就是说,与其它政治组织相比,国家的权力是相对集中的四、国家间的各个部门具有协调性。[11]包括波齐在内的很多学者认为,现在所谓的真正成熟的现代国家到19世纪才出现。波齐把西方社会近一千年的国家发展历史分为三个大阶段。12世纪晚期到14世纪初,开始向等级国家制度转型在16到17世纪之间,从等级国家向绝对主义统治制度转型到了18世纪初期,市民社会兴起,绝对主义衰落,发展到19世纪,自由民主主义兴起,向民主国家转型。[12]我们可用自己的语言来对这种理论做重新的解释。可以说,成熟的现代国家必须具备集中性和人民性。在19世纪之前,所有的国家都不具备这两点。早先是封建社会结构,政权只有地方性而没有集中性。现代国家之所以能够产生和兴起与等级国家和专制国家形式的发展分不开。在集中性达成之后,国家才开始逐渐地具备人民性。这种人民性和早期的地方性不同,它是中央政权的人民性,而非中央权力的地方化。这种既有集中性又有人民性的国家政权只有到了现代民主政治产生后才成为可能。那么,现代国家是如何完成从分散化的地方政体到集中政体再到民主集中政体的转型的呢这里既有经济的因素,也有政治的因素。对这种转型的经典解释之一来自马克思主义学派,它强调国家这种政治形态的发生和发展与不同时期的经济形态的关联。作为一种政治组织形态的国家,迄今为止,已经经历了三种主要形态。第一就是各种地方化了的组织形式,包括原始社会、封建社会和小商品生产社会中的各种国家形式。在这些社会形态下,分散的经济不能为中央权力提供一种经济上的支持。经济的分散化决定了政治权力的地方化和分散化。第二种国家形式就是帝国体制,是农业社会经济形态的产物。在帝国之下,经济主要是管制性经济,在帝国之下,国家财富和力量主要依赖于对农民的控制。在现代大规模的农业经济产生之前,帝国主要通过对领土和贡赋的控制来实现其剩余价值的。帝国领土扩张越大,其所能得到的剩余产品就越多,帝国就越强大。另一方面,帝国的经济财富也受国际商业的影响,控制贸易是帝国政治的主要目标。帝国这一国家体制貌似强大,但最终消失了。为什么有三个主要原因。第一,现代民族国家的兴起取代了帝国政治形态第二,工业化推动了经济形态的转型第三,世界市场体系的形成。现代国家替代帝国体制具有必然性。现代国家可以视为是一种制度上的创新,用来对付前现代政治组织所对付不了的环境变化。在帝国之下,国家和社会没有有机的联系。尽管帝国范围广大,有时其军事力量也非常强大,但帝国只是汲取了境内一部分居民的政治忠诚。而现代民族国家则不同,其最大的特点是能够得到境内大多数居民的政治忠诚。在帝国体制下,居民实际上的忠诚对象往往是各地方政治体,而在现代民族国家之中,居民忠诚的对象是国家。因此,在民族国家形成之后,民族主义作为一种意识形态强化了现代国家内部的凝聚力和居民对国家的忠诚感。工业化、市场经济的发展和军事技术革命也大大推动了现代民族国家的发展。贸易和经济的发展为现代国家提供了大量的财政收入,同时军事技术和组织的革新提高了中央政府控制其领土的有效性。现代国家意味着一个强有力的中央政府高踞于所有社会政治组织之上,中央权威覆盖境内所有领土和居民。同时,现代国家是唯一能够合法地垄断暴力的政治组织,依靠一套有效的官僚体系及其它各种方法例如法律统治境内居民。另一方面,现代国家的目标往往也是促进经济发展,加强国内基础建设,消除阻碍国内市场统一发展的种种因素,用各种有效的手段来促进经济的发展。经济学家熊彼特认为,现代国家首先需要解放人民,让人民有充分的自由去创造财富,然后国家用种种手段,尤其是税收,聚集财富,提高国内福利总体水平,增加国家力量。[13]影响现代国家发展的第三个重要因素是世界经济体系的形成。一方面,民族经济和国际经济取代了前现代时期的地方经济和帝国经济。另一方面,各国经济的相互依赖性也日见提高,世界市场体系逐步形成。国际经济的形成也日益影响着国家的角色和作用。以上简单的讨论说明了现代国家的集中性是如何达成的。现代国家形式取代前现代的各种国家形式最主要的因素在于经济发展的需要。帝国体制尽管也很集中,但其目标并不在于发展经济,而是掠取经济资源。随着资本主义因素的产生和发展,需要一种政府不仅统一国内市场,而且开拓海外市场。这就要求一个高度集中
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