民主制度论文-试论我国直选制度的选民登记程序.doc

民主制度论文-试论我国直选制度的选民登记程序选举制度的是现代国家民主政治制度的基础，现代民主国家一般都在宪法中确立选举的框架，选举的原则和方式，然后通过制定选举法将整个选举过程规范化，制度化。在选举制度中，选民登记是其重要组成部分，公民只能通过选民登记这道法定的、必须履行的程序，才能成为适格的选民，也才能获得选举和投票的权利。因此，确认选民资格的选民登记程序在选举制度中具有十分重要的法律意义，它不仅影响到公民个人政治权利的获取和行使，也会影响到选举活动的整个进程和选举的结果。从广义上看，我国的直接选举既包括区县及乡镇人大代表的直接选举，也包括农村村民委员会的和近年来城市的社区直接选举。从狭义上理解，直接选举只能是指我国基本法和选举法所规定的区、县或乡镇人大代表的选举，也就是具备法律意义的地方权力机关组成人员的代表选举；村民委员会和城市社区居民委员会的直接选举则是村民或市民自治组织的选举，属于基层民主的范畴。本文所称的直接选举，是指狭义上的区县及乡镇人大代表直接选举。笔者试就目前我国直接选举制度中选民登记存在的问题，结合国内外有关选民登记制度的理论和实践，提出修改法律法规及改革选举方式的建议。一我国是实行代议制民主的社会主义国家，国家权力机关通过直接或间接民主选举方式产生的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会来行使国家权力，因此，选举制度是我国根本政治制度即人民代表大会制度的基础和重要组成部分。1953年第一部选举法中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法（以下简称选举法）的颁布，标志着我国人大代表选举制度的初步确立。1954年的第一部中华人民共和国宪法（以下简称宪法）确立了我国的根本政治制度是人民代表大会制度，以后，随着社会的发展与变化，这部选举法经过1979年、1982年、1986年和1995年四次修改，对直接选举范围的扩大，实行差额选举和无记名投票，选民联合提名代表候选人等进行了较大的修改，为我国人大代表的民主选举提供了法律保障。我国现行宪法第九十七条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”这表明，我国目前地方各级人大代表是直接选举与间接选举相结合的选举方式产生的。从上海今年已经结束的区县人大代表换届选举情况看，广大市民十分珍惜宪法赋予的选举权与被选举权，积极参加所在选区的选举活动并提出不少建议意见。市民对党的十六大报告中提出的加强社会主义政治民主和政治文明建设非常赞同，反映了选举中存在的一些问题，从一定程度上体现出本市市民对代表直接选举所表现出来的参政议政热情和强烈的民主意识，也为我们思索如何完善现行的区县人大代表直接选举制度提供了直观的素材。相当一部分市民的意见集中在选民登记上，他们反映：没有接到任何单位或机构通知他们参加选民登记，政治权利被变相的剥夺。这些未能参加选民登记的市民主要是部属企业或外企、私企的员工，及本市一些下岗、退休职工。如某民营企业的员工来信说，今年的3月6日是全市区县人大代表选举日，他们的老板对此不感兴趣，所以公司的员工都没有拿到选民证和选票，也没有参加任何选举活动。一位从国有企业失业在家的市民在电子邮件中说，他原来的户口挂在单位集体户口内，这次选民登记中，许多人都拿到了选民证，但无人通知他去进行选民登记，于是他问，难道失业了，政治待遇也“失业”了吗？按照我国宪法规定，凡年满十八周岁且未依法律剥夺政治权利的中华人民共和国的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，均享有选举和被选举的权利。这一规定，体现了我国人大代表直接选举制度中普遍选举权和平等选举权的原则，表明了选举与被选举权是我国公民的一项普遍并平等的政治权利，应当给予充分的保障。1995年2月28日修改的选举法第二十六条规定：“选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效。每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民，予以登记。对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。”从国内其他省市人大制定或颁布的区县或乡镇人大代表的选举实施细则或办法来看，也基本上大同小异，尤其是在确定选民所属选区登记问题上，均采取有工作单位的在工作单位登记为主；无工作单位的以户口所在地登记为辅的原则。如开平市选举委员会2002年底发布的“关于选民登记的有关规定”1中明确：“以户口（包括自理粮）所在地为原则，一般应在户口所在地进行选民登记；户口不在本镇、办事处的外地临散工，一律回原籍参加选民登记。市直属单位部门干部、职工及市国有、集体厂、企业的干部、职工在工作单位参加选民登记。户口不在本市的行政、企事业单位的干部、职工在现单位参加选民登记。在国有、集体企业的劳动合同工，现仍在该单位工作的，参加该单位的选民登记。私营企业、民营企业、外资独资企业合同工、临时工回原户口所在地参加选民登记，其他人员在企业所在地参加选民登记。”1995年8月23日修改的上海市区县及乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则2（以下简称实施细则）第十六条规定：每一选民只能在一个选区进行选民登记。选区设立选民登记站，负责选民登记工作。选民登记名册应当与单位职工名册或者户口簿等资料进行核对，使每一个有选举权利的人都能依法行使选举权利。一九九八年区县人大换届选举时，上海市选举委员会特地作了书面的解答，对选区划分上，要求按选举法规定，以生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分选区，所以选民登记也就是按单位或者居住地进行。确定选民所属的选区，原则上是有工作单位的从单位，无工作单位的从户口所在地。二选民登记是国家对公民的选民资格在法律上的确认，也是每个公民有无选举与被选举权必经的法律程序。选民登记的目的，是使公民通过登记这道程序，从法律上确定其是否拥有选举和被选举资格，然后才能确定其是否享有选举与被选举的权利。只有通过登记的公民才能成为选民，才享有选举与被选举的权利，才能顺利地参加到人大代表直接选举与被选举活动中，充分行使宪法赋予的政治权利。因此，选民登记程序是我国宪法认可或赋予公民选举和被选举权的前置性程序，是公民获得选举或被选举资格的第一道关口。从我国选举法的有关规定来看，我国的选民登记制度具有以下特点：一是选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效；二是每次选举前需要登记的上次选民登记后新满十八周岁的或被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的人；三是每次选民登记时的选民名单的核对、选民证的发放及选民名单公布等工作，由选举委员会组织管理；四是规定组织直接选举的机构为：在不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。除乡镇一级选举委员会受上级人大常委会领导外，其他的选举委员会受同级人大常委会的领导。五是确立了对选民名单的申诉和诉讼制度。但从现行的选举法和各地的选举实践来看，我国的选民登记程序过于简单、模糊，整部选举法中关于选民登记的第六章只有三条四款，给我国的区县或乡镇人大代表直接选举留下了立法空间。在选举实践中，具体的选民登记工作只能靠领导各级选举委员会的地方人大用“细则”或“办法”来加以规范，这种以简单的全国性选举法律和各地人大出台地方性法规及选举委员会发文补充等方式相结合而确立的直接选举制度，确实在一定时期内给地方各级人大代表直接选举解决了操作规程上的困难，但随着时间的推移及社会的进步，这种选举制度至少存在以下三个问题：（一）“选民登记”与“登记选民”之间的矛盾我国现行的选举法规定按选区进行选民登记，每次选举前需要登记的是对上次选举后，新满十八周岁或被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民。按此可以理解为：只有选民信息发生变化或因达到法定年龄需要进行选民登记之外，其他选民是一次登记长期有效。只要是进行过选民登记的选民，其选举资格无需重新确认，只需在选举日的二十日前注意选区内公布的选民名单并领取选民证即可。登记后迁居到新的选区，需将名字列入新选区的选民名单。对死亡的或被依法剥夺政治权利的人，从选民名单中除名。这种选民登记的方式实际上是登记选民性质，即由选举组织机构主导式的登记选民。选民因无须主动登记，只是坐等选举工作人员来核实选民资格和送选民证上门，不太会去关注选区内公布的选民名单。一旦选民名单未列入而二十日时间已过，其选举的资格已无从弥补。据新华网报道，合肥市今年区人大代表换届选举中，由于选区划分的调整，某区的两个镇在选民登记时，竟然把安徽省社会科学院等单位“遗漏”了，有二百多名选民在不知不觉中失去了选举人民代表的权利3。这起报道从表面看，是选区划分后，相关的两个镇的选举委员会都误认为被“漏登”二百多名单位选民应参加对方镇的选民登记而引起，是选举委员会工作失误而造成选民选举权的失落。笔者认为，如从另一个角度看，被“漏登”的二百多名单位选民为什么不去主动登记呢？如果他们关心所在选区已公布的选民名单，并在二十日内及时向选举委员会提出异议，其选民资格仍可得到确认。这种主导型登记选民的方式对选举组织者和选民均无益处。从选举组织者来看，选举法只对少数选民信息发生变化的公民设定了需要登记的义务（这种义务设定也是模糊的），大量的选民名单核查工作难保万无一失，而遗漏登记的后果，则是选民选举权利的丧失；对选民而言，由于这种选民登记方式，导致他们的民主权利意识淡漠，特别是社会上下岗、失业人员及迁居或外来人员这些最容易被遗漏登记的人群，他们并不知道选民登记意味着什么，也不知道自己应当被划入哪个选区怎样进行登记，更不知道选民名单公布后如何维护自己的权利。往往在选举结束后，他们才意识到自己已被排除在人大代表选举活动之外，产生自己的政治权利被漠视或被剥夺的感觉。安徽省社会科学院这样单位的选民尚且不知道以主动登记来保障自己的选举权利，社会弱势群体就更无从谈起了。（二）选民名单公布方式中的问题现行选举法对选民登记程序的规定十分简单，对具体的一些操作程序如选民名单公布的方式，选民证的发放与领取等均由各地方人大制定实施细则或办法来具体化。单位选区的选民名单公布与选民证的发放中，因为地点和人员都相对集中，不会存在太大的问题。但是一些私营企业及外资企业的问题就较为突出，主要是企业的负责人对选举不感兴趣或选举观念淡漠，因此，选民名单是否公布及如何公布，都会产生员工的选举与被选举权被侵害的后果。此外，以居住地登记的选民名单的公布情况也不容乐观，有些下岗或失业职工根本无从得知从何处看到选民名单，也不知找什么地方去领取选民证。迁居新住处的选民更是因对环境不熟悉，或因新居住小区居委会尚未成立，或选举委员会对新迁居民的不熟悉等因素，导致公布选民名单时有选民漏登情况的发生。（三）选民登记时的选区归属选择权问题尽管选举法对选民登记时的选区归属上没有作限制性规定，但全国各地的区县或乡镇人大代表选举实践中，基本都采用单位登记制为主，户口（或居住地）登记为辅的原则。这种以单位划分选区并以单位人登记选民资格的做法，是对选民在何处参加选举的变相限制，也使得单位选区的选民根本没有参加选举的热情。选举与单位一旦挂钩，就掺杂了许多复杂的因素，如上下级关系、人际关系等，无法使选民表达自己的真实意愿，而且以单位为选区选举出来的代表，往往与单位利益联系密切，不太会为单位所在选区内其他选民的利益而履行代表的职责。我国社会经济体制改革的成功和城市建设步伐的加快，给老百姓的居住条件和生活方式带来极大的变化，原有的选区划分与选民登记方式早在1998年就开始面对重重困难：一方面大量的人员流动及城乡人户分离等问题，使选区在登记选民时存在大量的不确定因素，无法在选民登记时做到不遗漏或不重复登记选民；另一方面，这种长期以来由选举的操办者包办选民登记的做法，已经使选民选举意识淡漠，习惯于被动的接受选民登记。待选民登记和选民名单公布，特别是选举结束后，未领到选民证参加选举的选民就会产生选举权被剥夺的想法。从许多市民的电话及来信中，我们可以得知，他们完全知道选民登记及选举已经或即将开始，但他们还是责问，为什么没有人来为他们登记选民资格？现行选举中存在的种种弊端，从根本上讲，应从重视我国选举法中选民登记的程序设置和改变选民登记观念出发，修改我们的选举法律和改革现行的直接选举制度。因此，我们有必要拓宽视野，结合我国国情，研究和比较西方国家的选举制度，学习和借鉴别国选举制度中有益的精华，以提高我们选举的民主程度，完善和发展我国的直接选举制度。三早在古希腊的雅典城邦制度就是实行的“主权在民”的直接民主制度，不过，这是由全体公民直接参与城邦的治理，并非是通过选举代表，组成议会或代表大会来治理国家的那种制度，选举和选举制度是伴随着近代资产阶级议会制度的产生和发展而逐步产生的4。因此，选举制度是现代民主国家政治制度中相对独立的一项重要政治制度。美、英、法、澳等国家的选举制度中，选民资格的确认也是通过选民登记来完成的。但对选民资格的条件和选民登记的方式上，有着一段与封建势力不断斗争的漫长的历史过程。英国1689年的权利法案中关于议员自由选举的内容，被公认为是最早实行议会制度和选举制度的国家。但是，当时的英国对选民资格有着种种限制，如只限于拥有40先令以上收入并有自由土地者才有选举权；而作为候选人的郡议员每年的收入必须在600英磅以上等等5。法国在1791年确立的君主立宪制和选举制度中，把公民分为“积极公民”和“消极公民”，规定只有拥有一定财产和纳税的人才是享有选举与被选举权的积极公民。而美国最