民主制度论文-重构制度关怀.doc

民主制度论文-重构制度关怀人大代表作为一种国家职务，引起了公众越来越强烈的关注和追逐。随着人大代表“卖票”、不出席人代会、代表五年不说话等事件的暴露于阳光之下，一个被忽视的话题摆在公众面前激励代表，关怀代表。勿庸置疑，无论是对姚立法、吴青、冯有为等人大代表新生代的政治品格和奉献于道义精神予以张扬，还是对那些视人民授权为儿戏，把选票当钞票的人大代表加以惩诫，都是对人大代表，乃至对代表制度和人大制度的一种关怀。我们的这种关怀恰恰很不到位，人大制度的健康运行、改革与完善，在很大程度上有赖于对代表的制度关怀到位。检审制度关怀一顿饭，一张挂历，一把雨伞就收买代表选票的事你信不信？几年前，重庆市某镇规划建设管理所原所长杨宗立为当选副镇长，将50把雨伞送给33名人大代表，结果，杨在78名代表出席的选举中以49票如愿。几元钱一把雨伞就把人大代表“俘虏”了，有点可笑，相比较而言，2000年12月份，震惊全国的山西河津市“贿选案”让人瞠目结舌：21名运城市人大代表候选人贿额达101万元，人均近5万元；出席的186名代表中有123人收受钱物，人均近900元。更沉重的结果是，行贿和受贿者连开除公职处分都没有一个，遑论刑事处罚；收受钱物的人大代表中，仅6人受到党纪、政纪处分，另外116人“对他们进行党性党纪教育”。以贿选为最恶劣表现的人大代表滥用职权事件似乎很难惩处，受贿的人大代表，政治和刑罚风险几乎降低到零的程度，尽管媒体大声疾呼：卖票的人大代表要他做什么？！与之相反的是，那些悍卫宪法和法律尊严，为公众利益透支精力和时间的人大代表不仅很难享受执行代表职务“先进”、“模范”的荣誉，还常遭热嘲冷讽，甚至为官场逻辑、游戏规则所不兼容。湖北潜江市人大代表姚立法倾力执行代表职务，不少官员的评价是“捞取政治利益”，“沽名钓誉”；那位每周设立“接待日”，听取选民呼声的女代表吴青的履职行为更是被人看成是“有点神经质”。还有，当代表“三年不说话”，“五年不发言”，“两百名代表提六件建议”、代表大面积缺席人代会等等现象。我们归纳推理得出的结论颇有些“尴尬”：“卖票”的人大代表不仅没受惩处，还可稳坐代表“席位”，“较真”人大代表不仅没有享受到应有奖励，还常遇嘲弄、打击；当代表“开小差”的官员|、知名人士可以接连安排当人大代表，那些富有政治热情并乐于维护公众权益的公民总是缺乏当选人大代表的机会；不发言的好好先生平安当代表，爱提批评、质询案的人大代表受压抑。难怪有位人大代表感慨：“当一个人民欢迎的人大代表太难太难，付出的代价也太大太大”。当对人大代表行为的张扬与惩诫错位时，我们不得不检审制度关怀的缺位。我们对代表的正激励张扬作为，负激励惩诫不作为和胡作非为，至少在制度设计上缺乏科学性和合理性。没有关怀，就无法催压力和动力，因而人大代表执行代表职务的激情和效益也就很难释放。代表业绩需要张扬按照马斯洛关于人的需求层次理论，人大代表作为有正常人格的社会个体，执行代表职务过程中也有更高层次的需求：实现自我价值，获得社会尊重。褒奖人大代表履行职责的业绩，认同人大代表行使职权的“亮点”，这是对人大代表最正常、最起码的关怀。这几年，广东、湖南、浙江省等一些地方人大常委会及其工作机构开展了评选、表彰优秀人大代表、人大代表活动积极分子等活动，并已成为激励人大代表执行职务比较通行的办法。不过，这些出发点无可挑剔的活动中，也有一些偏离法治精神和授权原则的“毛病”，如评价、表彰先进人大代表的主体模糊，有的地方是同级人大常委会，或者其工作机构；有的地方是上级人大常委会或者其工作机构；评奖带有明显的“行政痕迹”，如由工作机构在小范围摸底，层层报批。从授权和监督关系来看，选举人（直接选举为原选区选民，间接选举为原选举单位）对人大代表的评判是真正意义上激励。一方面，它是选举权的延伸；另一方面，它是选举人对自己授权的一种有效监督和控制。如果人大常委会及其工作机构侵越选举人的评价权，那么这种激励人大代表的行为就很有可能“变味走调”，即人大代表对上级机关负责，漠视选举人意见；人大代表重视领导和工作机构的意志，而轻视选举人的态度和利益。这种评价方式有悖初衷。考虑到便于操作，提高选举人评价的频率，可在人大代表向选举人述职，接受其评议时，由选举人认定其是优秀、称职，还是不称职？对优秀者予以奖励，在媒体和选区推介。对于一个真正把代表职务看成神圣授权和政治责任的人大代表来说，最高的奖励是连任，或迁任更上一级人大代表。人大常委会工作机构留存人大代表执行职务的历史记录，整理其履职信息并提供给有提名代表候选人权利的政党、人民团体，或供选民（代表）查询，也理应是正面激励人大代表应该考虑的一个方案，甚至可以成为激励代表“作为”的首选方式。现行推荐人大代表候选人的方式很大程度上带有安排代表，分配谁当代表之嫌，如果让有业绩的人大代表连任，或迁任更上一级人大代表无疑具有极大的激励意义。这一机制如果付诸操作，可以从整体上提高人大代表履职效益，从宏观上关怀人大代表为宪法，为人民利益而大胆行使权利。惩诫是另一种关怀据媒体报道，湖南安乡、山东临朐县各有一名人大代表无故两次不参加人代会被终止代表资格。在代表法第41条规定的终止代表资格的六种情形中，针对执行职务带有惩罚性的只有两种：一种是未经批准两次不出席本级人代会；二是被罢免。安乡、临朐两名代表不出席人代表“太出格”，孰可忍，孰不可忍才产生终止其代表资格的法律结果。其实，还有一些人大代表虽然参加人代会不缺席，但“人在曹营心在汉”，“开会打瞌睡”、“讨论打哈哈”，把人大代表职务当成“红帽子”牟取私利；或者虽然经常不参加人代会，但履行了“合法”的请假手续，等等。对于这类人大代表如何惩诫，还真有点棘手？据报道，加拿大参议院汤普逊先生31年来经常借故身体不适不到议会办公，但薪水却分文不少，总计已经超过200万加元，车马费也照领不误。他长期称病又能保住职位有两个秘决：一是决不连续两次缺席；二是不出席会议有医生证明，手续齐备，参议院拿他没办法。渥太华公民报披露后，国人大怒，1997年12月，参议院最后投票通过处分汤普逊的决定：停职停薪。美国国会众议院议员特拉菲坎特，由于“为人粗暴，经常出言不逊”等个人素质原因，2002年7月24日，以420票同意、2票反对的投票结果被开除出众议院。国外对议员的惩诫可以借鉴。人大代表是一种国家职务，法律规定了其应履行的义务；作为一种社会职业也理应恪守职业道德。我们需要建立一种制裁“懒惰代表”、“渎职代表”的惩诫机制。应当承认，在制度设计上，我们对罢免人大代表的标准非常模糊，罢免行为更是带有明显的“工具主义”色彩。我们没有因执行职务不够格而被选举人依法罢免代表职务的先例，罢免往往成为纪检监察机关处理国家工作人员后，留给人大收拾的一个小“尾巴”。这种罢免情形只是作为一个特例而存在，对执行代表职务马虎拖沓的人大代表几乎起不到任何震慑和警示作用。有人说，当人大代表不容易，选上人大代表下台更不容易。你看，干部“能上不能下”的弊病也在人大代表这个群体中产生强烈的回应。惩诫人大代表需要科学，而便于操作的机制。这种机制至少包含两个层面的内容：第一个层面，对未出席人代会的代表终止其代表资格；第二个层面，植入警示、诫勉、辞职、罢免等惩诫方式。在惩诫中，合理划分人大常委会和选举人的职能。前者是警示性的，不带有实质性惩罚性质，如警示、诫勉、建议代表辞职，如果屡诫不改，人大常委会可以建议选举人采取最严厉的处置措施，即罢免。这是后者的职权。对于受贿卖票的人大代表，视情节轻重和本人态度，分别由人大常委会警示、选举人惩诫、或者由人民法院给予刑事处罚。对于人大代表的惩诫允许当事人申辩。惩诫不作为和胡作非为的人大代表实质上也是对人大制度的关怀：防止人大代表游离于法律，背离选举人的利益，从而依法行使职权；从整体上敦促人大代表不负法律和人民的授权，使代表群体有较高的美誉度和信任度。决不孤立的关怀张扬代表业绩和惩诫代表不作为需要综合措施作为支撑，如减少代表名额，逐步推行专职代表制，增加代表活动经费等。一言蔽之，整合有限的资源，保障人大代表职务的责任权利统一。全国人大代表的“席位”由第一、二届的各1226人翻番到第三届的3000多人，目前控制在3000人以内。蔡定剑博士指出，“从人大代表名额的发展过程，反映选举和人民代表大会形式化的倾向越来越严重”。各级人大代表名额可压缩三分之二以上，在减少人大代表名额的同时，让一部