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行政法论文- 浅论香港特区全国人大代表和全国政协委员的地位和作用 .doc行政法论文- 浅论香港特区全国人大代表和全国政协委员的地位和作用 .doc -- 2 元

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行政法论文浅论香港特区全国人大代表和全国政协委员的地位和作用绪言香港基本法实施,至今已有三年。在基本法的实施过程中,港区全国人大代表和全国政协委员起着一定的作用,即参预特区行政长官的选举和基本法的修改。1除此而外,尽管他们中的多数人在香港有一定的社会地位或政治影响,但在遵循一国两制原则的前提下,他们通常又必须恪守不干涉香港特区事务、不得请求中央政府干预香港事务的义务。那么,港区人大代表和政协委员到底具有什么宪法地位、他们的宪法作用何在呢本文拟在基本法现有规范之外,主要从人大代表和政协委员的一般性质、港人担任人大代表和政协委员的历史及他们在不同历史时期所发挥的政治作用等方面入手,就其宪法地位和作用的问题作一个初步探讨。不过,有关香港的政治和法律著作中很少有专门部分论及这方面的问题,可供借鉴的材料也不甚丰,故使人难于深窥此一问题之窍要,作者在此只想以抛砖引玉之诚心,求证于诸位大家。一、全国人大代表和全国政协委员的一般宪法地位根据代议机关组成的一般原理,我国人民代表大会制建立在三项原则之上代表的广泛性原则、代表可以兼职原则和一般代表原则。我国各级人民代表大会是由代表组成的,在本质上属于我国的人民代议机构,反映民意是其根本的任务与职责。通过代议机关反映大多数居民的意志,是近代民主制的基本要求。然而,根据国家的任务、历史传统及社会制度的不同,实现这种代议制民主的方式,主要有两种表现一种是以一国或一个地区成年公民即选民的自由意志为基础,通过自由选举产生代表或议员,在议会中代表人民,实现国家的统治,这就是西方国家包括香港等地区所普遍采用的代议制民主方式另一种则是以集合意义上的国家意志为基础,将居民按其阶级、阶层、职业、利益、集团、民族等的不同,划分为不同的选举集体,也通过某种形式的普选产生各集体的代表,在代议机构中代表人民,这就是民主集中制的方式。2这两种形式的选举之间的主要区别,就在于民意代表产生的方式的不同,但无论其出发点及实际效果如何,理论上它们所要达至的目的却是基本相同的,即希望藉此使议会或代表机关能代表最广泛的选民的意志。3我国人民代表大会制实行的,就是后一种代表产生原则,在此权且称之为代表广泛性原则。所谓代表广泛性,就是指代表构成上能够容纳最广泛的社会集团的代表人物,作为各种社会利益的代言人,因而,我国各级人民代表大会、其中主要是全国人民代表大会(以下简称全国人大)的代表,实质上来自于各种各类的社会集团。香港是中国领土的一部分,但无论在其回归前还是回归后,都是一个特殊的一部分,故而其人民理应被视作既是普通地域的人民,亦应被视作一个特殊的社会集团,所以,在全国人大中就必须有他们的代表的席位。这是香港全国人大代表的基本宪法地位。香港代表与内地代表的产生在广泛性原则上是一致的。在1997年八届全国人大第五次会议上,全国人大常委会秘书长曹志在对香港特区选举第九届全国人民代表大会代表的办法(草案)所作的说明中指出,考虑到香港特区第一届政府推选委员会委员具有广泛的代表性,选举港区人大代表的选举会议主要以推委会委员中的中国公民为基础组成。4这里的广泛的代表性,在1999年九届全国人大第二次会议关于澳门特区全国人大代表产生办法草案的说明中表述得更为明确澳门特别行政区第一届政府推选委员会,将由工商、金融界人士,文化、教育、专业等界人士,劳工、社会服务、宗教等界人士,以及澳门原政界人士、澳门地区全国人大代表和澳门地区全国政协委员的代表组成,包括了澳门各阶层、各界别、各方面的人士,具有广泛的代表性,选举会议以澳门特别行政区第一届政府推选委员会委员中的中国公民为基础组成,是适当的。5可见,人大代表的产生是充分考虑其所具有的社会集团背景的,特别是在香港和澳门地区更其如此。所谓代表兼职原则,通常是指代议机关代表可以同时兼任其它领取国家薪金的职位,主要是指代表可以兼任行政和司法职位。我国人大代表可以来自于社会各行各业,既可以来自于民间,也可以来自于政府和司法机构。香港的人大代表也是如此,可以来自于大陆驻港机构,也可以来自于香港一般居民,甚至可以来自于香港政府中的某些部门。不过,从现实情况看,香港政府人员在全国人大的代表,只能兼任香港立法会议员。在一国两制原则下,香港行政部门的人员,甚至包括行政会议成员,作为行使高度自治权的主要人员,不宜于在中央政府中担任任何职务在司法独立的原则下,香港司法部门的人员也不具有在中央政府中任职或做代表的资格。第三项原则是目前世界上绝大多数国家议会所普遍实行的一般代表原则。它是指代表在代议机关中行使职权或履行职责时,应按照他们个人的良心判断所指示的全民利益参与国家的决策过程,在发言和表决投票时不受自己的选民或选举单位的指示。也就是说,这些代表与原选举单位的联系不是必然的,一经选出,他们就具有独立的职责,工作中不受任何个人的控制。狄骥把这种一般代表原则称为代议制委任,认为主权并不会在国民成员中或在指定议员的各个选区中分配它更不会在国会成员中分配。而国会却形成一个法人,它将受委任权并完全以国民的名义行使这种主权,明确地说,就是议员并非是产生他的选区的受委任人,并且议员也不受其选区选民约束。6我国代表法第2条第3款规定各级人大代表应代表人民的利益和意志。这一规定体现的正是一般代表原则。从香港特区产生的人大代表在履行职务时,同样遵循这一原则。在后文中我们将看到,这是理解港区人大代表宪法作用的关键所在,也是解决目前存在的争议问题的出发点。港区人大代表首先是香港人民在最高国家权力机关中的代言人,在全国人大中反映香港人民的意志和利益同时他们又是最高国家权力机关的组成人员,在反映民意时不受香港居民意志的左右。这种宪法地位与内地的一般人大代表没有本质的区别。在全国解放前后,中国人民政治协商会议曾一度作为实际的临时最高国家权力机关,起着建立、组织新中国中央人民政府以及通过国家法律的作用。7由人民政协产生的全国委员会(以下简称全国政协)则是处理人民政协日常事务的机构。但是,根据人民主权原则和代议制原则,现代国家不允许没有经过普选产生的任何机构以人民的名义掌握国家权力。8所以,1954年选举产生的全国人大召开后,政协便不再是行使国家权力的主体了,宪法上它失去了在国家权力架构中的权力中心的地位。1954年以后的人民政协及其全国委员会,在宪法地位上已与国家权力的产生、行使均无直接关系,变成一个集中全国各党派、各人民团体政治家参政议政的统一战线组织。这时的全国政协,失去的是直接进行国家决策的职能,但保留了对决策过程的影响力同时,由于其组成上容纳不同阶级的代表这一特性,又起着代表人民民主专政条件下的特殊少数的作用,而这方面的民意代表,全国人大是无能为力的这时政协存在的价值,主要在于它的政治协商和政治监督作用。91954年以后,特别是1975年宪法公布实施以后,原资产阶级人士和其它进步民主人士虽然仍能在新政权下获得政治生存保障,但不能允许他们参预国家决策,只能保留一定的政治影响,有时甚至是重要的政治影响他们的政治要求不能直接实现,但他们的政治经验或许于人民有用。101982年宪法通过后,特别是在1993年在宪法序言中写入中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展后,各民主党派和民主爱国人士的参政议政能力得到了宪法的确认。全国政协正是他们发挥积极性的一个主要场所。全国政协的这种性质,在一定意义上却使其成员获得了一种超然物外的宪法地位他们可以在广泛的领域内运用其政治智能,在国家政治生活中发挥有份量的政治影响。对于政协委员的这种超然地位,应理解为是他们的政治优势他们不用像全国人大代表那样去遵守必要的政治纪律和游戏规则,因为他们本身就在政治游戏之外。香港的政协委员当然也具有这种地位和作用,可以就国家的大政方针发表自己的看法。这是理解港区政协委员作用的基础。二、港人进入全国人大和全国政协的历史回顾1.香港与内地交往关系的历史演变自从香港于1842年正式割让给英国之后,香港的政治、经济、法律和文化等制度深受英国影响,逐渐形成了与内地迥然不同的社会政治制度。但两地人民在历史、血缘和社会上的联系是割不断的,百多年来,民间的社会交往一直不断,香港人民始终认为自己是中国人。因此,直至1961年,香港与内地人民的关系是非常直接的和密切的,这表现在三个方面第一,人民的自由往返,两地的法律均不禁止具有中国国籍的人自由进出香港第二,内地人士通常不能担任港英政府内的任何职务第三,香港人士可以在内地担任某些政府职务。对于香港和内地两地中国人之间的亲情关系,英国殖民主义者自占领香港以后,也没有予以否认。英国当局在香港最早发布的正式法律文件1841年2月1日的赤柱村布告中认可所有华商与中国船舶赴港贸易一律特许免纳任何费用赋税,在以后的广州和约、南京条约和北京条约等文件中,也均没有限制内地中国人赴港工作、居住及民间交往的条款。111961年以前,港英当局并不限制内地中国人进入香港工作、学习和居住。12内地与香港的这种人员联系,不仅使香港在过去得以成为中国革命的一个避难所,也使内地人民与香港人民之间维系着千丝万缕的联系,为日后的回归奠定了情感方面的基础。在这种社会联系中包括在政治上的联系,绝大多数香港居民在政治上心向祖国,关心国家政治的发展。即使在港英政府采取限制措施后,这种联系亦未中断,为港人进入作为最高国家权力机关的全国人大奠定了社会的和法律的基础。在英国政府的管制下,为殖民统治的利益,港英当局通常不允许内地人在其政府中工作。所有在港英政府中任职的中国人,必须是香港本地居民。但是,出于相反的考虑,中国政府则认为香港是中国领土的一部分,香港的中国人是中国公民,因此,香港人士可以在全国性政府机构中担任职务。例如,港英政府中第一个华人行政局议员周寿臣,出生于香港,任清政府官吏多年,1922年任香港立法局议员,1926年任行政局议员,抗日战争期间出任救国公债香港分会主任,当时的国民政府还授予他以三等采玉勋章。13在港英政府中担任一定职务的香港居民,还有可能在内地兼任中央政府顾问等职,如中国近代史上著名的外交官伍廷芳在1879年任署理律政司,1880年就任香港开埠后的首位立法局议员,后任李鸿章的幕僚。14又如现任行政长官董建华先生在任港英末代行政局议员的同时,还在1992年受聘为我国中央人民政府的港事顾问。15港人与内地的密切联系,以及港人担任中央政府职务,并不是说两地在政治制度及政治事务上可以互通有无,互相配合。这一事实仅仅表明,香港属于中国不可分割的一部分,港人进入中央政府机构任职是国家统一的一种象征。然而,在一国两制方针确定以前,港人在中央政府中任职究竟处于一种什么样的宪法地位,究竟起何宪法作用,并不是十分明确的,问题只能在香港回归后的实践中得到解决。2.港人进入全国政协和全国人大的历史建国前后,香港是各方面政治人物聚集之处,许多著名的民主党派和无党派政治家们都是从这里启程到北京参加第一届人民政协会议的。但是,在政协会议45个单位、662名代表中,香港本地可以说并无人参与其中,至少没有专门的香港地区代表。16迨至1978年第五届全国政协时,第二部政协章程明确写入了政协是团结广大知识分子和其它劳动群众,团结爱国民主党派、爱国人士、台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞的革命统一战线。17不过,这时港澳委员还被列为广东省委员。自1983年第六届政协起,港澳委员始从广东省委员中分离出来,单独组成了港澳委员小组,而且委员数量大大增加。18从第八届政协起,港澳委员又分解为香港同胞和澳门同胞两个小组。1998年第九届全国政协将二者分别定名为特邀香港人士和特邀澳门人士,以符合一国两制原则的要求及容纳可能产生的港澳外籍人士。目前,九届政协共有114名特邀香港人士。19从现在使用的特邀二字词义中还可以看出,香港政协委员的产生和出席会议的特殊性第一,香港政协委员全部是经政协全国委员会邀请而获得委员身份的,是纯粹的委任委员第二,香港政协委员全部是以个人名义参加政协工作,与大多数内地委员分属各个界别不同,香港委员互相之间没有组织联系。201954年第一届全国人大召开时,与全国政协一样,也没有特定的来自香港的人大代表,因为当时中英关系的状况还不允许香港的爱国人士参预国家事务的决策。直到1975年第四届全国人大召开时,港澳代表才随广东省代表团一起进入最高国家权力机关。21可以说,第四届全国人大是一个分水岭,标志着人大制度的一个发展港澳台作为中国的一部分,应当在最高国家权力机关中有代表席位,以表明实现国家统一的决心,象征着国家统一的前景并且,这还可以使港澳台地区人民的呼声为中央和全国所知。回归以后,在1998年召开的第九届全国人大上,香港代表从广东省代表团中正式分离出来,依照中华人民共和国香港特别行政区选举第九届全国人民代表大会代表的办法的规定,单独组成了一个36人的代表团,享有了独立的提案权。三、港区人大代表和政协委员的宪法地位与作用一方面,港区人大代表是根据基本法第21条第2款之规定、按照全国人大确定的选举程序,由香港特区居民中的中国公民22选举产生的政协委员则是以特邀方式选任的。另一方面,无论是港区的人大代表或是政协委员,又都居住在香港地区,必须遵守香港法律,其中包括遵守基本法,因此其言论和行动都不能有损于一国两制、高度自治方针的实现。这是港区人大代表和政协委员与内地同行们的不同之处,具有双重宪法身份和地位,从而导致其政治作用的发挥有着更为复杂的特性。1.港区人大代表的地位与作用在中国宪法的意义上,港区人大代表是香港在全国的代表,其性质是发挥在最高
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黄山道人上传于2013-12-17

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