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行政法论文- 行政的“疆域”与行政法的功能 .doc行政法论文- 行政的“疆域”与行政法的功能 .doc -- 2 元

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行政法论文行政的疆域与行政法的功能摘要行政的范围,既取决于不同时代,不同社会经济条件下,人们对公共物品的需求,同时也取决于人们对政府权力的成本-效益的认识。在传统社会,人们对公共物品的需求量较小,政府管的事自然不多在现代社会,人们对公共物品的需求量大增,政府的职能和行政的范围是不是就应该和必然无限地扩张呢行政国家、全能政府在为人们部分解决了现代社会发生的许多复杂问题(如市场失灵问题)以后,又导致了大量的更为复杂的问题(如政府腐败、社会腐败问题)。于是,有限政府,政府权力向社会(第三部门)转化的方案提出来了。政府权力转化为社会公权力后,行使社会公权力的行为还属不属行政的范畴,应否受行政法的规范和控制行政法的功能是什么管理论、控权论、平衡论对之有不同的看法。现代行政法在纠正传统行政法片面强调管理或片面强调控权的偏向后,正逐步形成以激励和制约行政权为手段,以服务行政相对人和保护行政相对人合法权益为目的的法律规范体系。关键词行政、国家行政、公行政、行政疆域、行政职能一行政王国的版图究竟有多大,或者说它应该有多大,其疆域如何界定,这恐怕很难有一个确定的答案。不同的时代,政府有不同的管理职能。行政的范围是变化着的和发展着的。不同的国度,不同的地区,政府主管事务的多寡和干预领域的广窄会有很大的不同。不同时代、不同国度、不同地域行政疆域的大小取决于相应时代、相应国度、相应地域的经济和社会发展状况、政治体制以及统治者信奉和实施何种治理理论(如全能政府理论、无为而治理论等)。德国行政法学者哈特穆特.毛雷尔在其行政法学总论一书中描述了德国行政从绝对国家时期到自由国家时期再到社会法治国家时期的变迁在绝对国家时期(17至18世纪),行政活动的范围和强度不断扩大,以规范和命令、补贴和救助的方式逐步介入商业、经济和社会生活的各个领域,甚至涉足个人的私事。广泛而又积极行政的原因一方面是试图通过控制行业和经济的发展,保证军队和皇室的需要另一方面是教会长久以来观念的影响,即国家不仅要关心共同体的福祉,而且还要关注个人的福利(幸福)。到自由国家时期(19世纪),自由市民阶层纷纷反对以君主及其公务员机器为表现形式的国家的管制和监督,要求将国家行政的活动范围限制到为保护公共安全和秩序、消除危险所必要的限度之内,并且将行政在其他领域里的活动也置于法律的约束之下,在个人、社会和经济领域,实行以自由竞争原则为基础的自行调控机制(全面放任原则)。而到社会法治国家时期(20世纪),工业化和技术化日益发展,越来越多的人日益集中在大城市的狭小空间里,战时和战后的大规模征兵、家庭和邻里的约束和扶助的淡化另一方面,日益增长的的个人需要和要求──正如现代平等主义工业社会的发展及其问题──要求国家在社会中更加活跃。国家要提供个人需要的社会安全,要为公民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施(例如水、电和煤气、交通管理、废水和垃圾清理、卫生保障、医院和养老院、学校、高校和其他培训设施、剧院、博物馆和体育设施等等)最后,为了保证社会公平,保持或者促进经济结构的繁荣,国家还必须对社会和经济进行全面的干预。1英国行政法学者韦德在其巨著行政法一书中讲到英国行政从19世纪到20世纪的变迁时首先引述英国历史学者泰洛的话,直到1914年8月,除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。2韦德认为泰洛的话描述的是英国19世纪和之前的行政疆域。而到了20世纪,到了1914年,大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化。这些变化则是20世纪的特征。国家学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事──税收员就是这些外在、可见的变化。20世纪英国行政的疆域已扩大到公民从摇篮到坟墓的整个地带保护他们生存的环境,在不同的时期教育他们,为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金,也就是提供衣食住行。3英国行政疆域的这种变迁,一方面是其社会经济发展的结果,另一方面也如韦德所指出,是英国人理念情感变化的反映。现代行政国家正在形成,纠正社会和经济的弊病是政府的职责,这种看法反映了人们的情感。4法国公法学者莫里斯.奥里乌认为法国行政制度(行政疆域的形成)是中央集权运动的产物。这种最初的集中纯粹是政治意义上的,也就是说它仅限于解决统治问题所有的地区都将处于同一统治之下,共同政府将承担起保卫和平所不可或缺的责任,即外部防御、内部治安和司法。在这种政治集中化的内部,还孕育着另一种集中化,这就是行政集中化。它凭借行政部门举足轻重的权力,导致了组织上的巨大变化,以及对私人自由的众多限制。一方面,鉴于它的同一性,它管理的众多的公共事业以及所掌握的权力(这种权力正是来自它所提供的服务),中央化的行政部门成为国家重要的权力机构。另一方面,要想组织这么多的公共事业,要想发展它们的活动,就必须牺牲一些过去由私人企业占据的职位。由于习惯,所有这些公共事业就成为了居民的一些日常需要,成为公民生活的一个组成部分。莫里斯.奥里乌指出,尽管行政集中化和行政疆域的扩大对私人自由和权利导致了严重威胁──所有的人在执行公务(过去则是为国王效力)这句拥有魔力的话语面前似乎都变得无足轻重,但由于它所带来的好处而得到了原谅大量的公共事业都治理得井井有条,由于它们提供的便利而成为生活中不可缺少的一个组成部分,而且还有问题的另一个方面,非常有利的一面,即行政制度有利于创造财富,并有利于拓宽市民生活的领域。5美国行政管理同样经历了从守夜人式国家到行政国家的变迁。古典自由主义理论的守夜人式国家,其功能仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害,并强制实行契约等,6这种国家模式即美国学者罗伯特.诺齐克所提倡的最弱意义的国家,也就是所谓管事最少的国家、最低限度的国家,即除了保护性功能之外再无其他功能的国家。但是这种国家的行政模式到19世纪末20世纪初就逐步被现代国家的行政国家模式所取代。美国行政法学者E.盖尔霍恩和R.M.利文在其合著的行政法和行政程序概要一书中写道,在接近本世纪之时,诸如州际商业委员会和联邦贸易委员会等机构纷纷成立,试图控制垄断集团和大公司的反竞争行为。继30年代的经济大萧条之后,出现了新政时期的机构激增。新政的目的旨在稳定经济,缓和毫无管理的市场的无节制性,在战争时期,又设立或扩大了一些机构,以便动员人力,组织生产并施行价格控制和给养分配。从无线电广播到航空运输到核能的新技术的发展又导致新的行政部门的创立。在60年代,贫穷和种族歧视的不公成为全国关注的紧迫问题,为解决这些问题而制定的各项计划进一步扩大了政府机关的规模。较近期以来,公众日益关注人类健康和安全及自然环境遭受的威胁,这同样促进了新的行政机关和新的规制的创立。7关于美国行政疆域在20世纪不断扩张的原因,盖尔霍恩和利文认为在于行政管理程序所具有的极大的灵活性,行政机关较之法院、立法机关或选举产生的行政官员而言,拥有若干体制上的实力,能够据此处理各种复杂的问题。其中最重要的大概是拥有具有专门才能的工作人员每个机关均有雇用它所需要的能够完成工作的人员,这些人员具有各种综合才干、技能和经验。此外,由于特定的机关负责公共政策的某一有限领域,该机关便得以通过不断地接触那一存在问题的领域而发展所需的专长。机关也可变通其管理方法和决策程序以解决手边的问题。各种机关可以通过要求取得从事具体活动的许可证来控制某一领域的发展它们能够规定标准、裁断违法行为及决定处罚它们能够批准拨款、补助或其他奖励它们能够制定最高和最低费率它们还能够通过多种多样的非正式方法影响人们的行为。8考察上述西方国家行政发展的一般轨迹,通常都经历了从19世纪行政疆域的相对狭小,行政管理职能的相对有限(多只限于国防、外交、社会治安、税收和邮政寥寥数项),而到20世纪,特别是20世纪30年代以后,行政疆域大为扩张,行政职能大为膨胀的重大转折。尽管19世纪以前,德国等一些欧洲国家在绝对国家时期也曾有过广泛和积极的行政,但那时行政的范围远不能与20世纪行政国家时期的行政相比。20世纪以后行政疆域之所以大为扩张,行政职能之所以大为膨胀,其重要原因之一是人们在经历了自由市经济场创造了那么多的奇迹,给人们带来了那么多的财富和机会之后,突然面对市场失灵导致的大灾难而无所措手足,转而过分相信政府,相信行政权,认为政府及其行政权是万灵的,能够医治市场失灵和解决人们在社会生活中发生的种种问题。于是,大肆扩张政府机构,不断增加行政职能,以致使行政的疆域大大地突破了国防、外交、治安、税收、邮政等传统的边界,20世纪行政新扩充的领域主要包括(1)干预经济,对经济活动进行规制(2)调控国内国际贸易、管理国内国际金融(3)举办社会福利和社会保险(4)管理教育、文化和医疗卫生(5)保护知识产权(6)保护、开化和利用资源(7)控制环境污染和改善人类生活、生态环境(8)监控产品质量和保护消费者权益(9)管理城市规划和乡镇建设(10)直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等9。我国和苏联东欧国家的情况与西方国家的情况有所不同,人们从一开始就相信政府,特别是人民政权建立之初,国家在恢复国民经济和工业化建设方面取得了某些成就之时,人们对政府的信任简直达到了迷信的程度,认为社会主义国家的政府无所不能,故赋予政府管理一切、干预一切(从社会经济活动到公民的私人生活)的职能。政府行政职能的广泛简直为革命前旧政府的职能所不可比拟。二从整个东西方国家的情况考察,国家行政职能扩张包括两种情形一种情形是适应社会发展的需要,为保障社会的发展和进步所必须,如举办社会福利和社会保险、保护知识产权、保护资源、控制环境污染和改善生活、生态环境、监控产品质量和保护消费者权益等(这些公共物品是否全部应由政府提供,公民自治组织等第三部门能否对此有所作为仍是一个可研究的课题)。就环境的保护、改善而言,政府干预即非常必要首先,环境关系到经济、社会和人类本身的可持续发展。环境破坏了,动植物不能生存,人类本身也就无存身之地。其次,环境作为一种公共物品,不同于经济,不易于为企业、组织、个人所重视、关注。对于经济,即使行政机关不过问,企业、组织、个人为自己的生计,也会努力去发展但是对于环境,行政机关如果不干预,企业、组织、个人往往就会听之任之,很少会有人花钱去治理污染、改善自己和他人共享的环境。此外,治理和改善环境有时需要多方面的合作和大量的财政支出,个别企业、组织、个人往往难以胜任,一般须由行政机关加以组织,协调或由行政机关直接进行相关工程建设。过去由于人们环境意识差,为了发展经济而掠夺性、破坏性地开发资源,导致了严重的污染和其他公害,给人类的生活环境和生态环境造成了极大的损害。二十世纪中叶以来,一些国家开始意识到环境问题的严重性,开始进行治理,但地球整个环境恶化的势头目前尚没有完全遏制住。因此,保护和改善环境不能不仍然成为21世纪世界各国政府的共同的重要职责。国家行政职能扩大的第二种情形则是人们对于国家作用的认识误区所致。由于被一些表面的,暂时的现象所迷惑,如西方国家在上世纪三十年代经济大危机后通过政府广泛干预而使经济得以恢复并走向繁荣的事例,苏联建国后通过全面的政府计划经济使之由农业国迅速转变为工业国以及我国在五十年代通过政府对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展的事例等,许多人进而认为,国家和政府无所不能,从而赋予政府全面干预经济、干预社会,甚至干预人们私生活的种种职能,使人们从摇篮到坟墓都依赖国家和政府,国家和政府逐步演变成行政国家、全能政府。行政国家、全能政府是人们在市场失灵后对公共物品(包括抑制垄断、防止不正当竞争,调节社会收入分配,防止贫富过分两极分化,解决工人失业、环境污染、信息不对称等外部性内部性问题)需求大量增加后,人们为满足此种需求而自觉或不自觉制造出来的一种奇特之物。此种奇特之物一经制造出来,确实给人们神奇般地生产和提供了各种各样所需要的公共物品,但是,其在生产和提供公共物品的同时,也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品。而且,行政国家、全能政府的副作用随着时间的推移越来越发展,以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势。这种现象即为行政国家的异化,亦称政府失灵,此主要表现在下述五个方面其一,对民主、自由和人权的威胁。在现代复杂的社会、经济生活中,人们为了保障民主、自由、人权,必须确立和维护相对稳定的秩序。而要确立和维护秩序,就必须有强有力的行政权,行政国家正是社会对这种强有力的行政权的需要的产物。然而,行政权过于强大,如果没有同样强有力的控制机制,它又必然形成对民主、自由、人权的威胁使议会徒具形式,使法院听命于政府,使人民对行政官员心存畏惧。其二,腐败和滥用权力。行政权本来是人们为获取公共物品而设置的,但是当其异化以后,它即在为公众提供公共物品的幌子下,大肆为掌握和行使其权力的人提供私人物品.。掌握和行使权力的人运用权力为他们自己谋取金钱、财物,甚至美色(所谓权钱交易、权色交易等)。他们本来是人民的公仆,但却以权力把自己塑造成主人,将行政相对人作为自己任意驱使的对象,他们可以对相对人乱罚款、乱摊派、乱集资、乱定规章制度、乱发号施令,相对人若不服从,他们即对之予以强制或制裁,甚至实施肉体和精神折磨。行政权的滥用和腐败,有时可以达到令人发指的地步。其三,官僚主义和效率低下。在行政国家的条件下,由于帕金森定律的作用,行政人员增加,行政机构膨胀。按照一般规律,人多应该是好办事,多办事,但是异化的规律却是一个和尚挑水吃,两个和尚抬水吃,三个和尚没水吃。机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。本来是一个衙门能办的事,相对人要找几十个衙门,拜几十尊
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黄山道人上传于2013-12-17

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