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行政法论文-WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题.doc行政法论文-WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题.doc -- 2 元

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行政法论文WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题一.导言在经历长达14年的不懈努力之后,中国终于恢复了其在世界贸易组织(WTO)中的成员国地位。2001年11月在多哈召开的世界贸易组织部长级会议批准了中国加入世界贸易组织的议定书(ProtocolonAccessionofChina)和世界贸易组织中国工作组报告(WorkingPartyReportonChinasAccession)以及其他一系列其他法律文件,这标志着中国作为一个经济正在迅速发展、社会正处于转型过程中的大国加入了这个当今世界最具广泛性的贸易组织之中,标志着中国改革开放进程中的又一个里程碑,同时又必将进一步促进中国的改革开放,推动中国进一步融入经济全球化的潮流,为世界的繁荣、和平与发展作出贡献。为了恢复中国在WTO的成员国地位,中国政府已经进行了大量的准备工作,其中包括法律制度的建设与改革。在过去20多年里,中国的法律改革取得了巨大成就,使中国相关法律制度逐步与世界接轨。但是,值得注意的是,法律改革的的重点主要是从经济、贸易、投资等经济活动领域,而对与WTO有关要求密切相关的行政法制度的改革仍然缺乏足够的认识。世界贸易组织是世界上唯一的处理国与国之间贸易规则的国际组织,其核心是WTO协议。这些协议是世界上大多数贸易国(目前是143个)通过谈判签署的,其本质是契约,目的是约束各国政府将其贸易政策限制在议定的范围内,从而建立一种非歧视的、自由的、可预见的、更具竞争性的多边贸易体制。1从法律上讲,WTO协议直接约束的对象是政府和政府行为。因此我们必须认识到行政法制度与WTO存在着非常紧密的关联性。WTO框架下的多边贸易体制必将对政府管制的理念与制度提出一系列新的要求,而这必将进而对规范政府行为的行政法制度提出一系列新的要求。在这个最本质的意义上,我们可以说,WTO对中国法律制度的影响,最主要的将表现为对政府管制理念与制度以及与此紧密联系的行政法制度方面的影响。对于我国正在进行的行政法制度改革而言,WTO规则所提出的一系列新要求,既是一种挑战,同时更是一种机遇。本文主要以我国行政法制度改革为视角,结合中国加入世界贸易组织议定书(以下简称中国议定书)和WTO中国工作组报告(以下简称工作组报告)以及WTO几个最主要协定的相关内容,2对我国行政法制度中一些亟待解决的问题进行简要探讨。文章充分认识到,在WTO背景下进行的行政法制度改革,同时也是对中国行政法学研究的一个挑战。二.WTO与行政法制度改革的关联性正如国内外很多学者开始意识到的那样,对于中国来说,奉行依法治国的方略以及加入WTO,必将提出全球化的法律规范如何与具有中国特色的法律体系相整合的问题。应当特别注意的是,这种中国自身法律体系与国际的接轨,不仅仅发生于有关国际贸易与投资等领域。事实上,中国国内的公法制度,即宪法和行政法制度,不仅构成法治之实现的最重要组成部分,而且对WTO自由贸易理念及其多边贸易体制的落实具有关键性意义。特别是作为国内公法的行政法制度,更涉及到世界贸易组织管理规范的核心问题。因此,在法治和WTO的背景之下探讨中国公法制度的改革具有十分紧迫而重要的意义。从法治与WTO的基本要求看,中国公法制度在一些基本的理念和规范方面需要逐步与国际接轨。就行政法的宪法背景而言,需要进一步肯定对财产权,特别是私有财产权的尊重需要强调整个法律制度的权威性、公开性和可预测性需要强调法律制度在国内的统一化需要进一步理顺中央与地方的关系需要加强法律和各种管制性规范内容的理性化。就行政法领域而言,WTO的关键问题实际上是对贸易的管制规范问题,这些管制规范尤其在以下几个方面最为突出最惠国待遇(关税与贸易总协定,第1条)国民待遇(关税与贸易总协定,第3条服务贸易总协定第17条)不歧视(关税与贸易总协定第3条)和关于减少与消除关税和贸易补贴的规范。但是,这些WTO主要贸易规则的有效性在很大程度取决于成员国国内行政法制度的落实。因此,关税与贸易总协定第24条要求每个缔约国都必须采取必要的措施来保证这些要求在缔约国国内的实现。当前,国际上已经有许多法律学者对中国是否能够、以及如何改革国内行政法制度来促进和保障WTO条款得到落实的问题给与了极大的关注。3根据中国议定书和WTO工作组报告,加入WTO对我国行政法律制度提出了一系列新的要求,其中包括法律与规则制定过程的透明度、对规则制定过程的公众参与、法律与政策的统一实施、管制性行政过程的效率化和合理化、政府管制机构与管制程序的中立性、对行政行为司法审查的体制和机制的改革、许可制度的规范化和合理化,等等。事实上,WTO所建立的多边贸易体制本质上就是要求成员国政府使贸易、投资等商业环境更具有稳定性和可预见性的一种努力。因此,政府行为在理念、范围、方式、程序等方面的相应变革。从法治的角度看,政府行为模式的变革需要通过法律化、制度化的方式来进行,因此,规范和引导政府行为模式变革的上述行政法制度改革必将成为我国在加入WTO背景下法律制度改革的中心问题。三.WTO背景下中国行政法改革的若干突出问题(1)中央与地方政府关系及相关问题各种各样的特区,地域之间的歧视、本地化的正义、地方性政策与本地区需要需要进一步明确中央与地方在确定经济政策方面的权限,首先实现国内的平等对待,才能谈的三国民待遇一般来说,WTO成员国中央政府和地方政府的关系,属于该成员国的主权问题。WTO协议对这一问题并没有提出直接要求。但是,WTO协议所要求的不歧视原则、国民待遇原则4,以及中国议定书和工作组报告中有关贸易与投资政策、财政政策、税收政策统一化的约定,都涉及到我国中央政府与地方政府的关系问题。首先,就国民待遇原则来说,虽然WTO协议要求的是对外国产品、服务、商标、版权和专利以同等对待,但是国民待遇原则的落实,首先就要求我们消除国内基于地域或户籍因素而存在的歧视性待遇,实现国内市场上的平等对待。如果国内市场上都没有平等对待,还谈什么国民待遇呢这不仅意味着在中央政府一级层面不能搞歧视性待遇和贸易保护主义,而且要求地方政府不能搞地方保护主义。但是,由于中央与地方关系在实践中仍然存在一些不够明确的地方,地方保护主义的存在是一个不争的事实。地方保护主义的存在,对国内市场的发育以及公平竞争之商业环境的培养构成极大的障碍。虽然,在我国社会主义市场经济改革的过程中我们一直在与地方保护主义作斗争,但是各种形式的地方保护还是层出不穷。其原因是什么我们以为,除了利益驱动因素外,中央与地方关系在法理和实践上的模糊性可能是滋生地方保护的主要原因。从宪法规定看,虽然我国是一个单一制结构的国家,实行中央政府统一领导地方的体制,但是中央与地方的关系并非用统一领导就可以简单概括。例如,宪法规定在中央与地方的关系上,遵循中央统一领导,发挥地方的积极性与主动性的原则。5但是从实践中看,哪些事项应当由中央统一领导、哪些应当由地方发挥积极性和主动性、哪些事项可以由中央和地方共同管理,都缺乏明确的界定。中央与地方关系在一些具体问题上并不清楚。从行政法角度来说,地方保护主义主要表现为以下几种形式第一,地方性法规、规章以及其他规范性文件违背国家法律、行政法规、部委规章的规定,制定特殊的保护性规则。就我国宪法规定的国家结构形式看,我国是一个单一制国家。宪法规定地方政府权力来自于中央,受中央领导。在中央与地方的关系上,遵循中央统一领导,发挥地方的积极性与主动性的原则。6但是从实践中看,中央与地方关系在一些具体问题上并不清楚。例如,宪法第100条规定国务院的部和委员会可以制定规章,但中央部委规章与省级政府规章、地方性法规之间的效力等级在宪法上并没有明确规定。7经常导致地方性规章和法规与中央部委规章相冲突的情形。这种情况可能对法律的统一实施带来困难。第二,为保护本地区利益而进行的行政干预。例如,政府通过行政命令干预市场准入和公平竞争对政府采购、公共工程项目的招投标强行干预以公共利益为由对外来投资者的盈利项目强行征收、关闭对外来企业的强行摊派和不合理收费等等。第三,在中国单一制国家结构中,还存在着民族自治区、经济特区、沿海开放城市、经济开发区等使用某些特殊经济政策的区域,这些区域中相关的法律与管制政策,例如许可制度、价格、税收优惠制度等等,都与其他地区存在某种程度的差别。这些区别有可能与WTO所要求的国民待遇原则相抵触。保证有关贸易政策的统一实施制度有待完善。第四,司法过程中的地方保护主义。从行政诉讼法实施以来的情况看,一个普遍的情况就是外地人不敢告本地政府,涉外的行政诉讼案件更少。究其原因,外地人主要害怕的是政府的报复及其对司法的压力。现在人们常说的将案件就地消化,实际上就是违反诉讼管辖的规定,将案件的终审权控制在本行政区域内。行政诉讼制度改革中正在讨论的提高管辖级别的呼声,也正是针对行政干预司法和地方保护主义。鉴于法律和政策实施过程中可能产生的地方保护主义和歧视性对待,应当尽快建立有关的机构和程序来监督法律统一实施和保障国民待遇等要求的落实。(2)法律与政策的统一实施问题在中央与地方的关系问题上,相当一部分内容是涉及法律的统一实施问题。宪法已经规定,法律、法规、规章之间的关系和效力等级,立法法进一步强调这种效力等级。要求下位法必须与上位法保持一致。但实践中下位法与上位法的冲突仍在所常见。实际上,在多层次立法的体制下法律规范之间发生冲突是不可避免的。重要的是加强事先审查的层量减少冲突和建立一定机制,在发生冲突时顺利解决这些冲突。立法法在这两方面都做了一定的努力,建立了备案与建立违法审查制度。但是立法法颁布已一年内有半,法律冲突问题仍严重存在,且有进一步发展的趋势,说明这两项制度的软弱。解决法律统一问题仍然是法律改革的重要任务。(3)行政许可制度的完善我国过去20多年来的社会、经济改革,在很大程度上可以说就是规范政府管制的过程。实践证明,这些改革措施产生了巨大的经济效益和社会效益。这些改革和对外开放是分不开的,很多制度和措施都是在对外开放的压力下和学习、借鉴外国经营的基础上逐步确立起来的。使行政许可和审批公开化、规范化。我国正在加快步伐制定行政许可法,该法主要针对以下几个方面进行改革第一,明确和规范行政许可的设定权。但与此同时,由于缺乏统一的法律规范和其他各种同素的影响,许可审批制度迅速膨胀,成为阻碍经济发展,损害公民权益的中的问题。近年来,行政机关正在进行审批制度的改革。但要从根本上解决问题,仍需要经过法律途径。。第二,明确申请人可以获得许可的条件和标准,把行政机关的自由裁量权压缩到最低的必要限度。第三,实现行政许可审批过程的公开、高效。第四,实现许可收费的合理化。(4)规章制定和法律实施中的透明度问题关税与贸易总协定第10条要求各成员国必须确保与贸易有关的法律、法规和规章以及行政措施的透明度。WTO中国工作组报告和协议书草案也要求中国应当公布所有与贸易有关的法律文件和行政措施,并允许相关的当事人发表评议,应当建立联络点、咨询点,使相关人员方便地获取这些与贸易有关的法律文件和行政措施。根据这些规定,我国相关的行政法制度中有以下几个方面应当进行改革第一,行政立法过程的公开化。我国现在的行政立法虽然也有调查、研究、咨询、协商的做法,但这些程序基本上属于内部行政程序,而且程序操作的主动权完全掌握在行政机关手中,所以相对人能够了解的行政立法过程信息是极为有限的,更谈不上公众广泛而有效地参与和评论。在这一方面,立法法取得了一定的进展,但是与WTO对我们的相关要求还有一定的距离,有许多新的问题需要我们深入研究。例如,立法过程和行政决策过程是否需要对外国投资者公开公开化的具体标准是什么公开的具体方式是什么如何看待没有公开或者公开程度不够的法律文件和行政措施的效力等等。第二,法律文件和行政措施的公开。上面所说的是立法过程的公开,法律文件和行政措施的公开则侧重于结果的公开。这两方面的结合,是构建阳光政
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黄山道人上传于2013-12-17

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