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行政法论文-关于中国农民制度性政治参和的法律思考 .doc行政法论文-关于中国农民制度性政治参和的法律思考 .doc -- 2 元

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行政法论文关于中国农民制度性政治参和的法律思考摘要民是中国社会最为庞大的弱势群体,也是中国社会最为危险的阶层,重视对农民权利的维护,从根本上说就是在维护良好的社会秩序和国家的长治久安。文章在三农问题备受关注、农村治理危机凸现以及人权保障写入宪法的历史背景下剖析现阶段农民政治参与的非制度性的现状和其复杂且互相影响的成因,尝试集中探讨法律制度层面的解决,也就是如何藉由法律制度设计,以引导农民有序的、制度性的政治参与作为保护中国农民权益的一项重要手段,并且作为保障中国农村稳定、协调中国国家与农村、农民社会关系的一个稳固基础,给予农民平等的法律关怀。关键词成因与依据,主要体现,必要性,立法建议一、农民政治参与的成因及依据自二十世纪八十年代以来,中国进行了伟大的经济体制改革,广大的农民在经济体制改革中取得了巨大的成果,伴随着改革步伐的加快,一系列政治体制改革措施全面的开展,为农村扩大农民的参政议政提供了更为广阔的舞台和不断扩大的自由度。农民政治参与是指作为社会主义民主政治主体之一的广大农民群众通过投票选举、上访、诉讼等形式参与政治生活,表达自己的愿望,保护自己的切身利益,并试图影响各级部门决策的行为。另外,笔者认为,农民政治参与的产生除上述历史原因外,最主要还有以下两个原因(一)现实条件1、农民政治参与是建设我国民主政治的重要组成部分。人们一般认为,现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程,一个国家公民的政治参与程度和水平越高,这个国家的民主程度和政治发展程度就越高,农民人口在我国占绝大多数,他们政治参与的程度和水平几乎决定着我国整个国家政治参与的程度和水平,很大程度上影响着我国物质文明、政治文明和精神文明协调发展的目标的实现①。2、农民政治参与是农民合法利益的重要保护手段。中国三农问题的不稳定,最主要的表现之一,就是农民权益的受损②。众所周知,近年来国家通过立法、行政和经济等手段加大力气促进农民收入的增加,取得了显著的效果,同时,伴随着农民增收,农民对政治参与的意识也在逐步增强,他们要求在一定程度上要通过参与政治决策来影响决策者的意志,并且透过法律制度的管道进行自我保护,最终真正能够保障合法经济利益。(二)法理依据1、法的价值理论。法的价值是指法作为客体对于主体的满足以及相对于主体的绝对指向,农民问题的实质是人权问题,农民制度性政治参与的终极目标就是要保障人权,人权是一切人满足自身需求、享有人身自由、并对自身以外任何事物发生不同联系的资格和能力的总和,是社会的人的权利和人的社会的权力相互关系不断发展的统一体③。而人权又是法的基本价值之一,法就是要通过其特有的功能保障社会群体在一定时期内享有生存和发展所必需的条件,实现法的价值,加之我国治理国家的基本方略是依法治国。所以,实现法的人权价值必然要求法律赋予农民政治参与权。2、宪法精神。近代意义上的宪法产生于自从资产阶级革命爆发后,在资本主义商品经济占据主导地位、资产阶级掌握国家政权和启蒙思想广泛传播的历史条件之下,资本主义宪法倡导的天赋人权、自由平等和权力制约理论为各国宪法所响应。我国宪法以人民主权为原则以根本法的形式赋予公民广泛的政治权利和自由,农民政治参与的过程就是在行使宪法赋予的神圣权利。二、农民政治参与的主要体现中国农民的处境困难的根本性和结构性的根源,就是,伴随着农村利益格局多元化和农村社会的阶层分化,小农经济格局以及人口相对于土地的资源紧张性。如果在有限的土地上,农民以小农经济型态维持一种可以满足温饱,但是却没有商业利益的小农农业经济,农民所面临的经济问题就有两个缺乏参政和工作机会、以及缺乏现金收入④。而且,农民在政治上基本上处于无权地位,加之长期以来受封建思想的影响,心理结构具有二元性(即崇拜又畏惧权力、既逆来顺受又暴力对抗、既有平均思想又有特权观念),基于上述原因而言,农民政治参与主要体现在以下几个方面(一)农民政治参与的目的方面广大的农民还是愿意用参政议政的方式来表达自己的意愿的,影响政策的制定和执行,改革开放以来,农民一直关注自身经济的发展,利用国家的各种开放政策发展农村的经济,致富奔小康。在反映的情况中,公共事务问题(如选举、教育、交通设施、土地分配、公共设施、村福利等)占到首位,经济问题占到第二位,这说明一方面中国农民的经济得到了很大的发展,村民把眼光放在了村里公共事务的建设上来,经济意识和经济头脑增强。另一方面也反映了农民依然把参与政治作为大事来做。(二)农民政治参与的动机方面农民政治参与的动机,乃驱动农民进行政治参与的心理力量。对此学者并无定论,但最主要的是经济动机和非经济动机,而且经济动机是最基本的。在经济发展过程中,农民、集体、国家之间存在经常性的利益冲突,农民为了保护自己的利益,必然要过多地参与政治,这就说明农民经济主体地位已经确立并且需求经济利益的保护机制。(三)农民政治参与的形式方面农民通过多种参与政治的形式来影响政策的制定和执行,但是农民利用的这种形式却反映出农民的参政水平。农民从自身的利益出发,还是从公众的利益出发,关注整个社会和国家的利益,都是影响政府政策的实际结果的行为,个人的政治参与水平也体现了一个国家的民主化程度。笔者认为,农民的政治参与形式最主要的可分为制度性参与和非制度性参与,所谓制度性参与是农民依据国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序向国家机关、自治组织及其工作人员提出意见和建议,或者通过国家司法机关主张诉讼权利,参与公共事务和国家事务的行为。而非制度性参与是指不符合国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序而进行的影响政治决策过程的活动。而中国农民的制度性参与并不顺畅,其权益受损时通常保持沉默是一个选择,但是,愈来愈多的农民开始自己组织起来,不是设法走进制度性参与,而是走向暴力性的非制度性参与。⑤由此,法律治理化终于发展到了没有法律的治理化,发展到了无法的治理,这种治理恰恰是以普遍存在的法为依据的,这个普遍存在的法就是原始的惩罚和原始的暴力。其实,大部分的农民并不会选择走上与政府作对的路,农民如果有办法自我组织起来,往往采取的第一步是上访。但由于农民的组织一方面仍然没有与外界链接,仍属孤立,另一方面他们在正式的政府内部没有代表或代理人,因此无法挑战容易勾结的官僚体系,其结果经常是上访无效,或者更不幸的是上访者惨遭逮捕或者打压。面对这种体制内参与几乎是完全不通的情形,农民在其权益被压迫、侵犯忍无可忍之下,组织起来冲击地方政府的情形便经常发生,打着减负代表的农民领袖已经非常具有组织力和号召力,可以很有组织地将农民组织起来,其与政府的对抗已经逐渐有升高趋势,甚至出现暴力倾向。⑥(四)农民政治参与的其他方面农民政治参与还存在如下问题参与的主动性和自觉程度低,参与的高指向性,参与要求与能力之间的反差大农民掌握政治知识的整体水平仍然很低,农民政治参与态度也较低调,对政治的评价倾向于消极,农村社会分层、经济和社会地位、宗族和新闻媒体影响着政治参与,在中国农村宗族仍然是左右决策的主要力量政治参与热情有待进一步提高,看客心理、热衷实利、忽视政治是主要表现,政治参与的质量较低,主要表现在从众性参与较多、参与仅限于社区性参与或问题性参与,政治参与的有效性较低,质量不高农村妇女在政治参与中有较强的依赖性,处于政治边缘化状态农民工政治参与率较低,政治参与受到各种限制。三、构建农民制度性政治参与法律制度的必要性中国农民的非制度性参与具有以下特点首先,这些非制度性参与已经不是独立偶然的事件,而是愈来愈频繁且趋向有组织的其次,这些行为往往是因为基层政府或干部的腐败或滥权,且农民经由正式管道无法伸张和保护其受损的权益第三,这些行为本身并无法真正改变既存的正式政治制度向良性转变,也无法形成一种稳定经常的有效参与,亦不利于形成一种善治,更对发展起不了太大的帮助第四,农民的非制度参与有可能慢慢产生跨域的联系,但是这种联系并没有进入合法公开的参与渠道,且其与政府的对抗性会加强。简言之,农民在制度性的政治参与管道受阻,其有内聚性、地方性的有利于公共对话和民主参与并能促进公共利益的政治参与机制没有被开发的情况下,结果形成了另一种具有破坏性的政治参与,这不仅是农民的损失,更是对整体政治秩序和民主政治的损失。因此(一)农民制度性政治参与是实现法治、宪政的基本途径党的十五大把依法治国确立为治国方略,并写入中华人民共和国宪法,明确规定要依法治国,建设社会主义法治国家。要实现社会主义法治,必须具备法律条件和制度条件,健全的法律制度和民主参与政治的体制是制度条件的重要内容,另外,普遍认为,宪法是静态的宪政,宪政是动态的宪法,要实现宪政,就必须以宪法为前提,以民主为核心,以法制为基础,以保障人权为目的,而这一切对于中国来说,都要依靠农民制度性政治参与的解决,否则,法律条款、民主、农民人权在农村就是缺失的,法治、宪政也就成为了空谈。(二)农民制度性政治参与是维护社会秩序稳定、化解社会矛盾的有效手段如前所述,农民往往在通过正常渠道进行政治参与很难凑效的情况下,进行非制度性政治参与,导致一系列恶性事件、抗议和暴力对抗活动的发生,甚至违法犯罪,当然这些行为都反映出农民政治参与意识的增强,但都将对农民个人、家庭、社会和国家产生不利影响,对我国农村地区民主法制建设进程带来严重的破坏,而且,会在农民和自治组织、人民政府之间产生一些比较复杂的矛盾。所以,通过具有公开性的法律制度安排,引导农民走上制度性参与的轨道,将有利于农村社会的治理和维护稳定的社会秩序。(三)农民制度性政治参与为农民提供了一种有效的政治参与社会化方式政治社会化是农民获得政治倾向和行为模式的成长过程,是人终其一生的持续活动⑦。通过政治社会化,要把一定的政治文化、态度、观念和政治规范通过各种途径不断渗透于个体,使其由一个自然人成为政治人。为了建设高度民主的国家,使个人充分了解民主价值、掌握民主程序,具备民主操作能力,积极参与政治,主张自己的权利,农民制度性政治参与应当成为当代农民政治社会化的重要内容,也是最直接,最有说服力的政治社会化途径。综上所述,构建农民制度性政治参与体制是完全有必要的,是有充分理由的,农民制度性政治参与体系要发挥他应有的功能,更需要一套程序和规则体系,而国家法律是最具强制力的规则组合,借法律之强制力为农民制度性政治参与的实践提供保障,是符合制度性政治参与实质和发展规律的。四、构建农民制度性政治参与的法律制度的立法建议法律本身并不能看作是静态的规章,如何使用法律,并以法律作为一个操作的工具和平台,才是法律的精髓所在。中国农民作为一个弱势团体,只有当农民变成了公民,并且透过制度的管道实现自我保护时,才能最终真正保障其权益。如果从这样一个角度来看,为农民制度性政治参与体制奠定一个长久可行的基础才是当务之急,而不仅是停止对农民权利的侵害。可以说,法律在奠定工程中正发挥着至关重要的作用。而现代法精神与农民的社会生存状况和文化观念不相适应,由此导致了法律在执行过程中的困难和紧张,而克服这种困难和紧张,彻底改变乡村社会治理,改变乡村经济、政治、文化和风俗习惯,实现对乡村的全面治理,只能做一个长远的计划和蓝图,在这种状况下,成本最小的方法或者说最易实现的有效办法就是改变法律,让法律来适应农民社会生存的具体情况。笔者就农民制度性政治参与体制构建提出以下立法建议(一)修改现行选举法,完善人民代表大会制度,实现公民公平享有政治权利如前所述,现阶段我国农民进行政治参与的目的主要仍然是公共事务问题,善于利用并改革地方人大之选举制度,作为诱发农民合法结社之社会动员机制,提升中国农民的公民权力的意识与能力,让他们积极地参与进来,选出他们自己的代表并进入国家权力机关表达自己的意志,保证宪法赋予公民政治权利的公平享有。按照中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法的规定,农村人口选出人大代表的比例是城市人口选出人大代表比例的四分之一,也就是说,在人大代表的选举上,农村人口的公民权是城市人口的四分之一。这是一种法定的不平等。当然,这种配置是有立法当初的国情,但是这种国情一方面已经有所变化,另外一方面也不能忽视此种制度性扭曲所形成的潜在歧视效果,应该修改法律,切断不平等的源头。毫无疑问,这对于我国的根本政治制度也是一种改良。(二)修改现行的户口登记条例,保障农民的迁徙自由权和择业自由权毛泽东用三个世界的理论来表述他的国际观,作一个简单的类比,在中国内部,也存在着三个世界大城市是第一世界,那里集中了主要的政治、经济和科技资源,左右中国命运的精英人物在那里聚集、从全国搜集的大量的财富也在那里聚集,中小城市是第二世界,广大农村则是第三世界⑧。作为中国之第三世界人的农村农民基本处于政治上无权、经济上弱势、文化上落后,其对城市的功用被定位为提供原材料和供应廉价劳动力。在社会主义中国,农民不是一种职业,甚至也不单是一种身份。职业可以改变,身份也可以调换,但现行户口登记条例以法律的形式,刚性地限制农民的迁徙自由和择业自由,洛克强调的人身权,中国农民并没有充分享受。农民的迁徙和择业自由是基本的政治权和人身权,却被剥夺。农民的政治参与权何谈行使。现在虽然有所松动,但在户口等级背后是重大的利益差别,比如就业、子女上学、住公房、吃补贴、使用公用设施等都大不一样。在这种户口利益分配机制的作用下,人们都企图实现户口等
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黄山道人上传于2013-12-17

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