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行政法论文-关于中国社会抚养费征收制度 .doc行政法论文-关于中国社会抚养费征收制度 .doc -- 2 元

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行政法论文关于中国社会抚养费征收制度内容提要文章从社会抚养费的名称由来与嬗变,即从超生罚款计划外生育费社会抚养费的历史演变,分析了当代中国情境下社会抚养费的性质定位及其相对合理性问题。结合国家立法,阐明了社会抚养费的征收主体、征收对象、征收标准、征收程序以及征收管理体制的变化及其特点等。最后,对于公民不服社会抚养费征收所涉及的行政复议、行政诉讼和行政赔偿等法律救济问题作了相应的探讨。关键词计划生育社会抚养费行政收费行政征收收支两条线法律救济AbstractFromtheviewofevolvementofsocialcompensationfee,thatis,frompenaltyonoverprocreation,tochargesonbreakingthefamilyplanningpolicy,tosocialcompensationfee,thispaperanalyzesthenatureandrelativerationalityinChinanowadays.Combinedwithnationallegislation,thepaperelaboratesthechangesandcharacteristicofcollectionbodies,thecollectionobjects,thecollectionstandard,procedureandthecollectionadministrationsystemofsocialcompensationfeesystem.Still,weprobeintolegalremedyincaseofthecounterpartsdiscontentmentwithsocialcompensationfeeadministrativereview,administrativelitigationandadministrativecompensation.KeywordsFamilyplanningsocialcompensationfeeadministrativechargesadministrativeimpositionseparationofcollectionandpaymentlegalremedy一、社会抚养费的名称由来在我国过去的20多年里,尤其是在推行计划生育之初,由于计划生育工作相当难做,地方政策或立法中往往都对超生规定了经济限制措施。1在早期,这种经济限制措施被称为超生罚款,后来有的地方立法修改为计划外生育费2。1992年3月5日国家计生委、财政部联合颁布了行政规章计划外生育费管理办法,对计划外生育费的性质、计划外生育者的范围、计划外生育费的征收办法、使用范围和监督检查等进行了统一规定3。2000年3月2日,中共中央、国务院作出了关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定(中发20008号),提出建立社会抚养费制度,即对于不符合法定条件生育子女的公民依法征收社会抚养费,以适当补偿因此所增加的社会公共投入4。2001年12月29日颁布、2002年9月1日正式实施的中华人民共和国人口与计划生育法(下称人口与计划生育法)首次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。至此,社会抚养费征收法律制度正式确立。下面让我们来简略回顾一下人口与计划生育法制定过程中对于是否需要规定社会抚养费和如何规定社会抚养费的情况我国自1998年底就开始了人口与计划生育法的立法起草和论证工作。在起草与论证过程中,针对公民不符合法律、法规规定生育子女如何处理的问题,曾有过严肃而激烈的讨论。大多数人的意见认为,对计划外生育实行经济限制是我国社会主义市场经济条件下国家推行计划生育政策的必要手段5。计划外生育孩子,违背了法律、法规关于生育数量的规定,客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响,加重了社会经费投入的负担,应当对计划外生育者予以必要的经济限制,作为对社会的一定补偿。所以大家普遍认为用社会抚养费这一名称比原来的超生罚款或计划外生育费更加确切和妥帖6。但在立法过程中对于将征收社会抚养费放在第三章生育调节还是直接放在第六章法律责任中则有不同看法。有的人认为,征收社会抚养费仅仅是生育调节的重要手段与措施,不应纳入法律责任部分也有人认为,缴纳社会抚养费的前提是违反了相应的法规义务,除了作为生育调节手段外,也是一种法律责任的承担方式。在法律草案第三次审议稿第二十一条中曾规定不符合本法第十六条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。也就是说它被放入第三章生育调节中。但一些全国人大常委会组成人员提出,对不符合法律、法规规定生育子女的公民征收社会抚养费,是对社会公共投入的补偿,是从经济上承担的法律责任,作为法律责任加以规定更为合适。因此,全国人大法律委员会建议将这一条与法律责任一章中的第三十八条合并,规定不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的,自欠缴之日起,按照国家有关规定加收滞纳金仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行(建议表决稿第四十一条)7。最终被审议、通过的法律吸纳和反映了这一建议。人口与计划生育法第四十一条关于社会抚养费的规定,是我国最高权力机关第一次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。这样从法律上将过去长期使用的名目不同的超生罚款和计划外生育费等都统一规定为社会抚养费,起到一个正本清源的作用。根据人口与计划生育法第四十五条的授权,国务院于2002年8月制定、颁布了社会抚养费征收管理办法8,进一步规定了社会抚养费的征收和管理原则、具体制度等内容。从上述关于社会抚养费的名称由来与嬗变可以看出,这种看似形式的变化背后,其实隐含着的人们对其事物认识的变化过程,也暗含着立法者或者管理者观念的重大变化。从历史的角度进行分析,过去之所以用超生罚款一词,实际上是基于当时情境下的一个极为普遍的管理观念,即违反政策、违反了义务就应承担责任,那么最为简单也最为奏效的责任承担方式则首推罚款。所以在早期,由于当时经济发展相对落后,法制环境也较差,人们对于该问题的认识十分有限,尽管在文件中采用经济限制措施一词,但另一方面又大行罚款之风,这与当时广泛、普遍运用罚款手段于各项行政管理工作中有着密切关系。到了1992年前后,部委规章改称为计划外生育费,并明确指出它是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金,这种认识较之过去已有进步。到最近以法律的形式正式将其更名为社会抚养费,则反映了随着社会的发展、时代的变革,人们对于事物的本质认识更加深刻。下面结合人口与计划生育法、社会抚养费征收管理办法等法律、法规的规定和立法过程中对相关问题的讨论,拟对社会抚养费的性质、征收主体、征收对象、征收标准、征收程序、征收管理体制、相关法律救济等诸多问题进行探讨、分析与论述。二、社会抚养费的性质人口与计划生育法第四十一条(1)款规定不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。这是我国立法史上第一次以国家法律的形式确立社会抚养费制度。那么,社会抚养费的性质究竟是什么它同过去的超生罚款有何联系与区别征收社会抚养费是国家运用经济杠杆引导和推动人们有计划地调节自身的生育行为,它既是对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民适当的经济限制,也是对不符合法律、法规规定条件生育子女给国家和集体造成额外经济负担的必要补偿。社会抚养费的性质是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费,它是推行计划生育基本国策的一项重要措施。目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制,以调节自然资源的合理利用和保护环境。如前所述,尽管在实行计划生育的早期对于不按照政策超生的公民实行的是超生罚款或征收超生子女费,后来逐渐统一为征收计划外生育费,但是统一更名后的社会抚养费确实要相对科学和合理。尤其它跟早期的超生罚款相比,不能只看作是名称的变化,而应该说在认识上有着质的不同。因为它揭示的是一种补偿性的责任,是一种对于国家和社会公共投入给予必要补偿的行政性收费,并非惩罚性的罚款。笔者认为根据法律规定,社会抚养费应当属于行政收费的范畴,是行政征收的一种重要形式行政收费,从2001年社会抚养费已被列入财政部、国家计委公布的全国行政事业性收费项目目录可见一斑。而超生罚款则属于行政处罚的范畴,是行政惩戒、行政制裁的一种形式行政处罚。罚款是对行政相对人违反法律秩序的行为的一种制裁形式,是对明令禁止行为的一种违反所承担的法律责任,具有惩戒和教育功能。行政收费主要是对于国家或社会的公共负担的具体分配形式,或者说是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位,为行政相对人提供一定的公益服务,或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价9。在这里的社会抚养费主要是针对超过法律、法规关于生育子女的数量限制,对于增加社会公共投入的一种补偿形式。其重点不是惩戒其未依法履行相应义务的行为,而是基于对因此加重社会公共负担的一种补偿。虽然从单纯的表现形式上看,似乎超生罚款的表现形式与行政收费的表现形式都是货币,但其实二者有很大的不同。立法者对此制度设计的目的和着眼点是存在明显区别的。违反法规关于生育子女数量、条件(如生育间隔)等方面的规定,毕竟不同于一般的违反行政管理秩序的行政违法行为,所以立法上用的就不是罚款,而是用征收社会抚养费。实行征收社会抚养费制度,将对促进社会资源的合理利用,增强公民实行计划生育的法制意识,规范、调节公民的生育行为,履行实行计划生育义务,起到重要的保证和促进作用。三、社会抚养费的征收主体2002年9月1日人口与计划生育法、社会抚养费征收管理办法实施之前,计划外生育费的征收主体是乡(镇)人民政府和街道办事处,其依据是部委规章和各地的地方性法规或政府规章。1992年国家计生委、财政部、国家物价局联合下发的计划外生育费管理办法第4条曾明确规定征收单位乡(镇)人民政府、街道办事处。被征收者所在单位应积极给予协助。地方性法规中也都有类似的规定。如湖北省1997年修正通过的计划生育条例第29条就规定计划外生育费由所在地的乡(镇)人民政府或街道办事处负责组织征收。2002年9月1日以后,由于人口与计划生育法、社会抚养费征收管理办法的实施,根据现行法律、行政法规规定,社会抚养费的征收决定主体应为地方县级人民政府计划生育行政部门10。这是社会抚养费征收制度的显著特点和重大变化。之所以作这样的规定,一是根据国家关于应由具有行政职能的部门作出行政收费决定的改革要求,体现国家对行政收费问题的高度重视,二是为了进一步提高计划生育行政执法水平。不过立法也考虑到一些特殊情况,特别是考虑到地方政府机构改革后县级计划生育行政部门的编制偏紧,工作压力大,作出社会抚养费征收决定又需要经调查取证、制作谈话笔录、制作决定文书、送达等程序,加之不少地方地域广阔、交通不便,仅靠县级计划生育行政部门很难完成对违法生育公民征收社会抚养费的大量具体工作,因此行政法规社会抚养费征收管理办法明确规定县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡镇人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。这样的规定符合基层实际,增加了可操作性。但这里需要明确的是,即使委托,县级计划生育行政部门仍是法律意义上的征收主体。11如果出现了行政复议或行政诉讼的情形,县级计划生育行政部门仍是行政复议的被申请人或行政诉讼中的应诉主体。因此,县级计划生育行政部门应加强对征收工作的经常管理与监督,指导基层提高执法的规范性、合法性,避免征收过程中违法现象的发生。对于流动人口的社会抚养费的征收决定,原则上由当事人的生育行为发生地的县级人民政府计划生育行政部门作出12。至于当事人的生育行为发生时,其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的,此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门作出征收决定。这些规定既体现了人口与计划生育法流动人口的计划生育工作实行户籍所在地与现居住地共同管理,以现居住地管理为主的原则,又与现行做法保持了一致,具有较强的可操作性,有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。四、社会抚养费的征收对象人口与计划生育法第41条(1)款只规定不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。社会抚养费征收管理办法第3条(1)款亦作同样的规定。由此可以看出社会抚养费的征收对象是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民。但是问题在于这里的不符合法律、法规规定条件生育,也就是常说的计划外生育或称超生或者不依法生育子女到底如何界定,则是实践中一个极为重要的问题。此处以湖北省现行计划生育条例和湖北省计划生育委员会关于计划生育条例应用中有关问题的解释为例。湖北省计生委认为省人大常委会制定的计划生育条例第九条规定的禁止计划外生育。这里计划外生育包括下列情况(1)未到法定婚龄(女20,男22周岁)生育的(2)非婚生育的(3)按条例只应生一个孩子,而生育第二个孩子的(4)虽然符合条例规定生育第二个孩子的条件,但未达到生育间隔或未经批准发给二孩生育证而生育的(5)生育第三个(不含计划内生育第二个孩子时是双胞胎或多胞胎的)或第三个以上孩子的(6)不符合收养法的规定而收养小孩的(7)再婚夫妇不符合生育规定生育的。13目前较为普遍的观点认为,根据人口与计划生育法、婚姻法、收养法的有关规定,以及各省、自治区、直辖市地方人口与计划生育法规(或政府规章)规定,有以下几种情形之一的公民,应当缴纳社会抚养费1、公民再生育不符合地方人口与计划生育法规规定的条件,生育子女的数量超过地方性法规规定的许可范围2、公民未履行法定婚姻登记程序,在未形成法定夫妻关系的前提下的生育行为3、公民收养子女的行为不符合收养法或地方人口与计划生育法规的有关规定,或依法收养后的生育行为不符合地方人口与计划生育法规的规定4、公民再婚生育行为不符合地方人口与计划生育法规的有关规定5、公民再生育行为不符合地方人口与计划生育法规关于生育间隔或有关程序的规定6、公民其他不符合地方人口与计划生育法规规定的生育行为。公民发生以上六种生育行为,应当按照办法的规定,自觉履行缴纳社会抚养费的义务。14从上述规定情形可以看出,所谓不依照法律、法规生育子女其实有较广的适用范围。不仅有生育数量的限制,还有生育间隔即时间的限制不仅针对正常情况下夫妻关系稳固、存续期间所生育子女数量的限制,还涉及婚姻关系产生变化后如再婚、重婚情形下生育子女的数量限制。不仅涉及夫妻生育子女的数量
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黄山道人上传于2013-12-17

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