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行政法论文加强行政组织法制建设改革开放以来,我国行政法成为发展最快的部门法之一,行政法制逐步完善。从1979年开始,全国人民代表大会陆续颁布了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(以下简称地方政府组织法)、宪法和国务院组织法,初步建立了以行政机关产生、组成、职权为主要内容的行政主体法律规范,健全了行政机关由人民代表大会产生、对人民代表大会负责的政治体制,确立了行政机关必须遵守宪法和法律、必须依法行政的法治原则。此后,全国人民代表大会及其常务委员会和国务院陆续制定了一大批政府管理经济事务、政治事务和社会事务的行政法律、法规,政府的行政执法领域越来越宽,行政执法部门越来越多,行政执法权力越来越大。自1989年以后,为了加强对公民、法人人身权、财产权的保护,控制行政权的违法使用,我国陆续颁布了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法和行政复议法这四大法律的制定和实施,标志着我国公民、法人权利救济和权利保障法律制度已基本形成。但与此同时,随着我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的不断深入,规范行政主体的组织以及内部行政行为和内外行政程序的法律规范或者过于简略,或者已经过时,或者完全或缺,严重滞后于改革实践,阻碍改革的继续推进。为了迅速改变这一状况,江泽民同志在党的十五大报告中明确指出要深化行政体制改革,实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。李鹏总理在九届全国人大一次会议所作的政府工作报告中再次强调指出要加强行政组织立法,实现各级政府机构、职能、编制和工作程序的法制化。因此,如何以邓小平行政法治理论为指导,运用法律手段加快政府机构改革,规范政府机构改革的秩序,保障政府机构改革的实施,巩固政府机构改革的成果,就成了我国行政法制建设的一项重大而又紧迫的任务。当前和今后一段时间内,尽快实现各级行政机关组织、职能、编制和工作程序的法定化,将成为我国行政法制建设的重心和行政法学研究的热点。一我国关于行政组织的法律规范古已有之,而且远较其他法律规范完备。自秦汉而下,古代中央政府为适应自然经济条件下国家行政管理的需要,一直建有吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等六部,并设置34级地方政府管理地方行政事务。唐六典、明会典等就是中国古代行政组织法律规范的集大成者,其详尽、细密、完备程度,在世界古代史上是罕见的。新中国成立以后,中央人民政府不仅在起临时宪法作用的共同纲领中规定了行政组织法律规范,而且制定了专门的中央人民政府组织法、政务院及所属机关组织通则、大行政区人民政府委员会组织通则、省人民政府组织通则、大城市区人民政府组织通则、县人民政府组织通则、乡人民政府组织通则,同时还制定了一些部门组织法,如政务院人民监察委员会试行组织条例、海关总署试行组织条例等。1954年,我国第一部宪法、国务院组织法、地方政府组织法的颁布,开创了我国行政组织法制建设的黄金时代。此后,陆续制定了国家计委工作条例和监察部、劳动部、国家体委、国务院秘书厅、国家计量局,国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部委办局的组织简则,制定了城市街道办事处组织条例、公安派出所组织条例等基层政府派出机构的行政组织法,健全了各级民族自治地方的行政组织法,这就标志着我国当时已初步形成了涵盖中央人民政府及其组成部门、直属机构、办事机构,地方各级人民政府及其相关派出机构,民族自治地方各级人民政府的行政组织法律体系。在经历文革十年动乱和停顿之后,新时期我国的行政组织法制建设主要是拨乱反正,恢复五四宪法、国务院组织法和地方政府组织法的规定,其间虽然也有局部内容的增删和修改,虽然也有一些新的法律、法规规定有新的行政组织法律规范,但总体上行政组织法制建设一直没有达到五四年以后的完备程度。从国外的行政组织立法来看,由于存在着联邦制和单一制、普通法系和大陆法系、发达国家和发展中国家的区别因此,不可能存在统一的立法模式。世界上大部分国家主要是以宪法来规定行政组织法律规范,美国、法国、德国等均是如此。英国作为普通法系的代表国家,则既没有宪法法典,也未制定专门的内阁法或中央政府组织法之类的法律、法规,而是以大量的宪法性惯例来规定行政组织法律规范。这些宪法性惯例主要有内阁的主要职责及其与议会的关系,首相和部长的权限,部的设置、变更、规模、组织等。英国虽然没有法律对部的数目加以限制,但自第一次世界大战以来部一直保持在1821个左右,没有大幅度膨胀。与没有专门的内阁法相反,英国的部门组织法却较为完善。在英国,如需设立一个新的部,必须通过法律加以规定,一般称作部法或委员会法。英国部门组织法的历史与中央各部的历史同样悠久,许多部门组织法制定于十八、十九世纪,以后随着该部职能的变化而不断修改。部门组织法的内容主要包括(1)序言,即设立某某部,从何时开始行使职权(2)部长(部)的职权(3)部长(部)行使职权的方式及程序(4)部的主要内设机构(5)有关部的人员结构方面的规定,如1919年的农业和渔业部法规定设立若干名部副长,1919年的卫生部法规定该部的内设委员会必须由男性和女性共同组成。与英国没有一部成文法来规定中央政府的组织规范相反,印度宪法则对中央政府和地方政府的职权进行了最明确、最具体和最严格的规定,但实际执行情况却很不理想,各邦自行其是,中央政府缺乏权威,以致一位美国官员竟如此评论印度的宪法是世界上最好的宪法之一,而印度政府的腐败现象、执行不力情况与其他国家相比,有过之而无不及。在世界主要国家的行政组织立法方面,似应以日本的立法最为完备,执行得也十分严格。日本除在宪法中规定行政组织法律规范外,还制定有专门的国家行政组织法、内阁法、内阁各省厅设置法,以及规定地方政府机构设置的地方自治法、各郡道府及市町村机构设置法等。综合比较世界各国的行政组织法,是为了为我所用,借鉴适合于我国国情的做法和经验。就我国行政组织立法的现状来看,的确存在着诸多问题。择其要者,主要有以下几点其一、内容上不能与正在逐步建立的市场经济体制、民主法治体制和精简、统一、效能的行政管理体制相适应。国务院组织法和地方政府组织法基本上是在计划经济体制下制定的,没有很好地体现党政分开、政企分开、政府权力下放、政府职能转变的要求,在这方面要下大的工夫研究,动大的动作修改。其二,条款上过于简约、粗疏,有些条款法律含义不明确。国务院组织法只有十一条,不到1200字地方政府组织法规定政府的条款也只有15条,3300字左右。这对于我国这样一个有着12亿人口、960万平方公里土地、政治经济文化发展很不平衡的大国来说,显然是过于简单了。如在宪法、国务院组织法中要不要对国务院副总理、国务委员的人数进行限定,要不要对国务院组成部门的数目进行限定,要不要对国务院直属机构、办事机构、议事协调机构的法律地位、设置条件和程序等作出规定。又如国务院实行总理负责制与重大问题经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定之间是什么关系,遇意见分歧时决策是实行合议制还是实行一长制,国务院常务会议和全体会议是决策机构还是决策咨询机构,哪些重大事项应当由国务院常务会议讨论决定,哪些重大事项应当由国务院全体会议讨论决定,等等。又如是否应当对不同地区、不同级别、不同类型的政府的设置、组成、职能等作不同的规定。其三,体系上很不健全和完备,没有形成一个相互配套的行政组织法体系。中央政府只有国务院组织法,没有各部委办局组织法地方各级政府不仅没有分级的政府组织法,而且现行的政府组织法还与地方人民代表大会组织法放在一起,没有独立民族自治地方政府、城市政府也没有自己的组织法。综上所述,我国应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断走向深入的有利条件下,抓紧修改国务院组织法,使其更加科学、具体、完备抓紧制定国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构的组织简则,可以考虑将三定方案上升为由国务院批准颁布的行政法规,以加强其权威性,增加其规范性适时修改地方政府组织法,将其与地方人民代表大会组织法分开制定,最好在地方政府组织法外,再分别制定省人民政府组织通则、市人民政府组织通则、民族自治地方人民政府组织通则、县人民政府组织通则、乡镇人民政府组织通则。地方政府组织法规定各级地方政府设置、组成、职权、撤销等共性内容,由全国人民代表大会通过地方各类政府组织通则则规定各类别政府设置、组成、职权、撤销等个性内容,并可考虑再根据管辖人口、土地面积、经济发达程度等不同情况,对各类别政府分别作出不同的规定,如同是县级人民政府,由于上述诸因素不同,其副县长人数、组成部门数目和工作人员编制等均应有所不同,该类组织通则可由全国人民代表大会常务委员会通过。在修改和制定了国务院组织法、国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构组织简则、地方政府组织法、地方各类别政府组织通则之后,我国的行政组织立法将形成一个以宪法为统帅、以国务院组织法和地方政府组织法两个基本法律为主干、以地方各类别政府组织通则(法律)和国务院各部委办局组织简则(行政法规)为辅翼的、完备的行政组织法律体系,它既是对我国行政管理体制和机构改革成果的直接确认与总结,又是防止旧体制回归的有效法律控制。二所谓政府职能的法定化,就是以法律的形式确定各级政府及其职能部门的管理领域以及实现该管理任务所应具有的行政职权。政府职能是经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的着力点和落脚点,是行政组织法的核心。行政机关是否需要设立,其主要依据是职能甲行政机关区别于乙行政机关,其主要依据也是职能。职能的内核是职权。我国的整个改革过程,就是政府职能不断转变、过分集中的权力逐步下放的过程。对此,邓小平曾作过大量的论述。他在党和国家领导制度的改革一文中指出我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来,就很难办。谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情。完整的政府职能包括政府的政治职能、经济职能和社会职能三个方面。而在我国现阶段,政府职能的法定化则主要是对政府的经济职能转变、社会职能加强以及权力下放等改革成果的一种法律确认。它涉及到对三个方面关系的行政法调整(一)政府与企业之间的关系政企职责分开,转变政府职能,一直是我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的主要内容。党的十五大报告明确指出要按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开,把企业生产经营管理的权力切实交给企业。这段话说得十分明确,十分到位。至于哪些属于企业的权力,哪些属于政府的权力,其中大部分已经在改革的实践中逐步达成共识,少部分还需要根据改革的深入发展,从经济学、法学和行政学的角度多方加以研究。行政组织法要调整和解决的,是对转变后的政府职能进行确认。这大体有五种情况一是保留政府的一部分职能,如保留综合经济部门的宏观调控职能,同时某些保留的职能也有局部调整或内容更新,如宏观调控从行政手段为主转向以经济手段和法律手段为主二是取消政府的一部分职能,如取消专业经济部门对企业直接进行管理的职能三是转移政府的一部分职能,如将专业经济部门的职能转移到综合经济部门四是加强政府的某些职能,如加强工商、税务、审计等政府部门行政执法和监管的职能五是增加政府一些新的职能,如社会保障职能成为一项十分重要的新的职能。要根据政府职能总体转变和总体配置的要求来决定政府机构的保留、新设、合并、分立、更名或撤销,并以行政组织法加以确认。如这次政府机构改革撤销15个部委,新设4个部委,更名3个部委,保留22个部、委、行、署。改革后除国务院办公厅外,列入国务院组成部门序列的共有29个部、委、行、署。要在政府的经济职能中强调为企业服务,而不是过多干预企业。在这方面一些西方市场经济国家的政府做得比较好。如英国的贸工部是负责英国贸易和工业发展的主要部门。该部职能中规定的总目标是全心全意为在欧洲及世界各国的英国企业服务。其具体职责是(1)通过对话和分析国内外竞争政策对经济的影响,了解企业的需求(2)保证和促使政府及欧共体考虑企业的这些需求(3)努力实现全球的自由贸易,使英国企业在国际市场上发挥优势(4)创造竞争环境,为企业提供更多的机会(5)开发能源并监督能源的有效利用(6)在减少政府加给企业的负担的同时,通过立法保证公平竞争和消费者的权益(7)鼓励技术创新(8)促进中、小企业的发展(9)针对不同地区的特殊困难和需要,采取不同的策略(10)合理考虑环境问题,确保政府的环保政策对企业的影响(11)教育、引导贸工部的全体职员更好地为企业服务。(二)中央政府与地方政府之间的关系中央政府与地方政府的关系,是行政组织法调整的主要内容,它的实质内容是中央政府与地方政府的职权划分。我国宪法第三条第四款明确规定中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性的原则。宪法和地方政府组织法分别以列举的方式规定了中央政府与地方政府的职权范围。但是,这些规定显然过于笼统和原则。在中国古代,中央与地方关系的协调程度,直接决定着每个朝代的兴衰。在两千多年的历史长河中,既产生过中央与地方关系协调时期的贞观之治、开元盛世和康乾盛世,也出现过中央与地方权力失衡时期的社会动荡、封建割据。新中国成立以后,中央与地方的关系经历了1956年到1958年、1970年到1974年、1978年以后的三次大调整,目的都是为了将中央与地方关系调整到既能保证国家稳定、又能利于经济发展的最佳状态。国外中央政府与地方政府的关系主要是通过宪法加以调整。其中联邦制国家中央政府的权力相对小一些,地方政府的权力相对大一些,但各国的规定也不尽相同。如美国宪法对联邦政府的权力采取列举式规定,剩余权力属于各州所有,联邦政府不得行使。而印度宪法则既规定了中央政府享有的97项权限,又规定了地方政府享有的66项权限,同时还规定了中央政府与地方政府共同享有的47项权限。单一制国家中央政府的权力较大,地方政府的权力较小,法国即是典型代表,英国虽然实行地方自治,但地方政府实际上权力也很小。目前世界各国总体上是要求扩大地方政府权力的呼声较高,一些国家也采取了一些改革措施。
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黄山道人上传于2013-12-17

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