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行政法论文征收制度法律问题探讨【内容提要】征收是国家以公权力强制剥夺他人私有财产的行为,作为国有财产取得制度的一种方式,法律应有明确规范。文章分析了古典征收理论和扩张的征收理论及理论变迁的法哲学背景。我国法律在征收概念使用上不统一,从而造成各种征收制度的内涵之间不协调。我国征收的目的应限定为公共利益,并且应有法定的程序来保证征收的正当性。征收补偿的标准应采适当、合理的补偿原则。我国现行征收立法还存在许多问题,文章提出了弥补缺陷的若干对策。【关键词】古典征收理论扩张的征收理论公共利益征收补偿征收是国家以其公权力限制或剥夺私有财产权利的行为,也是一种严重危害公民财产权利的国家行为。为了保护私人财产,各国法律都对征收作了严格的规定。我国对它也作了相关规定,宪法第10条第3款规定国家为公共利益的需要,可以依照法律规定对土地宪行征用。但我国法律混淆了征收和征用区别,把征用当作征收立法,如此用法还可见土地管理法第4551条关于土地征收的规定。现在学者起草的物权法草案正试图纠正这一概念上的误用1。本文仅讨论征收制度不涉及征用制度。为了更好地理解征收制度,需要对征收理论进行分析一、古典征收与扩张的征收理论征收最初可追溯到罗马法中,在后世的大陆法系中,它得到很大的发展。在德国法律中,随着社会的发展,征收先后出现了古典征收和扩张的征收理论。古典征收理论始于1848年法兰克福宪法草案,其成例是1874年普鲁士邦公布的土地征收法。古典征收理论的主要特征主要为(1)征收之标的,只局限于所有权及其他物权。也就是说征收的对象是有体物,包括动产和不动产在内。(2)为了征收所采取的法律手段,是行政机关以行政处分方式为之。因此,财产征收便形成在行政法体系内,是典型的行政征收制度。(3)征收的主要目的是公共利益。但何为公共利益不易判断,因此,古典征收理论要求必须有一个公共事业或是公用事业单位存在(如自来水厂、电厂、政府机构及学校等等)。亦即必须该事业有需要被征收之标的物时,方可认为有充足的公益需求。(4)必须给予全额补偿方可。且补偿的范围,不仅包括被征物之损失,亦包括其他因征收而引起的损失。这种征收补偿范围的认定,系受到私法之损害赔偿理论极大影响。1古典征收理论是希望国家及其他行政机关,尽可能的不要侵犯作为人民基本权利的财产权,它是以保障私有财产绝对不可侵犯理念为出发点,从而抑制公权力侵犯私有财产权利。扩张的征收理念始于魏玛宪法第153条第2项,这也是征收制度第一次出现在宪法之中。扩张的征收理念与古典征收理论相比,有以下几点不同(1)征收标的的扩充。征收不再以剥夺或限制所有权及其他物权为限,只要是任何具有财产价值之权利包括债权在内,皆可列入征收侵害的标的范围。(2)征收可以经由行政征收和立法征收2来完成。(3)征收不再以一个公用事业企业或政府机构之存在为必要。(4)征收之补偿只须适当而不必全部补偿。扩张的征收理论认为征收不限于对财产的全部或部分的剥夺,只要是限制该财产权利之行使,亦足以形成征收之侵害。(5)它是以私有财产负有社会义务性为出发点,所有权及财产权应为公共福利之需要而由法律限制的结果。现代国家多采用扩张的征收理论来指导立法。征收理论由古典征收向扩张的征收的理论转变,有其深刻的法哲学背景。19世纪欧洲新兴资本主义国家奉行自由放任主义的经济政策,国家不干预经济运行,只充当守夜人的角色这反映在私法上是由当事人意思绝对自由形成的,自由主义和个人主义法哲学。这种法哲学观成为私法发展的坚实基础,意思自治绝对。所有权绝对(或私权神圣)原则等成为民法的基本原则。私有财产神圣不可侵犯的理念确立行人的所有权观念,排除了国家对私人财产权的侵犯,除非有充足的、正当的公共利益需求允许国家征收私人财产,并得按财产的实际价值给予完全赔偿,此即古典征收的理论。但在19世纪末期,资本主义国家奉行自由放任主义经济政策产生了诸多的负效果,如两极分化,贫富悬殊等严重社会问题。于是兴起团体主义、社会主义思想,因法国人权宣言和拿破仑法典而获得立法表现的个人本位的权利观念,尤其是个人的所有权思想,渐被社会的所有权思想所取代。社会的所有权思想主要内容是指所有权应负有社会义务,应有利于社会公共利益增长。在历史上,首先积极提倡社会的所有权是德国学者耶林,他在法律目的论一书中,特别强调所有权行使之目的,不仅应为个人利益,同时应为社会利益,因而主张以社会的所有权替代个人的所有权。其后为日耳曼学者基尔克,基于日尔曼法之传统精神,更加力倡社会的所有权思想。1在法国主张社会的所有权最烈者,首推狄骥,他一反天赋人权说,而倡社会连带说,以为财产权之所以获得尊重,在于促进社会利益,而权利人亦负有此种社会义务。在上述学者的提倡下,从19纪世末起,社会的所有权思想逐渐取代个人的所有权思想,而成为社会思潮之主流。2从个人的所有权到社会的所有权思潮的转变,对征收理论亦产生了深刻的影响,财产权是负有社会义务的,并不是绝对不可侵的,公共利益的需求可以对抗私人财产权利,导致对征收的限制也日渐放松。从而严格的古典征收理论渐渐地被扩张的征收理论所替代,成为现代国家征收立法的指导思想。二、征收的涵义分析一般来说,一国以宪法为基础的法律体系中,任何一个法律概念的内涵与外延都应是一致的,不应出现分歧。但我国在不同法律中使用的征收概念却有不同,主要有以下三种情形(一)土地征收。是指国家基于建设的需要,强制地将属于农村经济组织集体所有的土地收归国有,然后确定给用地单位使用,并对农村经济组织和土地使用者予以补偿的行为。究其实质,它是国家因社会公共利益的需要,以补偿为条件,将农民使用的农村集体所有土地强制地变更为国家所有的土地的行为。我国宪法第9条规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。土地管理法第2条也有类似规定。这些法律关于征收的规定仅限于对土地的征收,对其它不动产和动产的征收均未涉及。这反映当时我国立法者持古典征收理论的严格立场。(二)财产征收。梁慧星教授领衔起草的物权草案建议稿第48条基于社会公共利益的目的,并依照法律规定的程序,国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其它公共利益。征收执行人,对于对自然人、法人因财产征收所承受的全部损失,应当予以公平补偿。征收不得适用于商业目的,国家基于发展商业的目的而需取得自然人、法人财产的,只能通过合同的方式。1这种征收的对象是自然人和法人的财产。从土地征收到财产征收,扩大了征收的对象范围,舍弃古典征收理论,而采扩张的征收概念,并明确公共性原则、法定程序原则、公平补偿原则,实属善良的立法。2但是,财产有广义和狭义之分,广义财产包括有形财产和无形财产,而狭义财产等同于民法中的(有体)物,那么这里征收的财产究竟是广义的财产还是狭义的财产这其中的关键差别在于无形财产是否可以属于征收的对象范畴问题。笔者认为,这里的财产应是狭义的,即征收的对象只能是有体物,包括动产和不动产,但不包括无形财产,理由在于财产征收是出现在物权法草案中的,物权法的调整对象是仅限于有体物,故依逻辑推理财产征收的对象也只能是有体物。这种财产征收相对于前面的土地征收而言,具有很大的进步不仅表现在征收对象的范围扩大,而且表现在对被征收人的全部财产损失进行公平补偿,且在征收目的上坚持以公共利益为限。基于公共利益的不确定性,采取了列举式的立法技术,明定哪些属于公益,以区分公共利益与私人利益。从列举的内容来看,草案设计者突破了古典征收理论要求存在一个公用事业或政府机构的条件限制,接受了扩大的征收概念,如文物古迹及风景名胜区亦属于公共利益即是明证,这种立法理念与世界各国关于征收的一般规则相吻合。但是,草案把征收的对象仅限于有体物而排斥无形财产的做法,似乎不妥。(三)合资企业与外资企业征收。中外合资企业法第2条第3款国家对合营企业不实行国有化和征收在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,对合营企业可以依法律程序实行征收,并给予相应的补偿。外资企业法第5条有基本相同规定。在涉外投资领域,国有化与征收一般系同义语而同进使用,但严格而言,国有化含有为公共利益的目的,而征收则可能是统治者的个人目的和需要,从相关行为的规模和范围考虑,前者的较大、较宽,后者较窄、较小。3本文将二者作为同义语使用。对合资企业、外资企业的征收,其征收对象的范围似乎较前面的财产征收概念又扩大了,因为企业的财产既包括有形财产,也包括无形财产如知识产权、商誉等。对企业的征收意味着无形财产和有形财产一并予以征收并综合地给予补偿,可见,对企业的征收就是对广义的财产进行征收,这与前列狭义财产征收是不同的。综合上述分析,我们可以发现我国法律在使用征收概念上是有差别的,在不同的法律领域中征收的对象范围存在很大区别。由此导致的一个问题是征收的对象究竟是什么其实也就是何为征收的问题征收的对象是财产无疑,但财产是应取广义抑或是狭义我们认为应该是广义的财产征收,即动产和无形财产也应包涵在征收的对象中,不仅仅是不动产才能征收。理由如下(1)对不动产土地的征收是最常见的,但是征收不动产时,土地上附着的动产如林木、青苗等也一并被征收了,因而动产也常常成为征收的对象。(2)无形财产权利可因征收受到损害,如企业的商誉可能因企业被征收而降低或不复存在,或企业经营的特许权丧失等。由于征收导致无形财产利益的减少,实际上使无形财产成为征收的对象。(3)对合资企业和外资企业的征收中也包含了对动产、不动产和无形财产的一并征收。(4)在知识经济时代,私人拥有的无形财产可能比其拥有的有形财产更有价值,征收作为国家侵害私有财产权的强制手段,只补偿有形财产是说不过去的,这既不能体现对公民私有财产权之基本权利的保护,也未体现出国家对其侵害公民基本权利的必要的财产回复性补偿,更不能表达出对公权力的限制功能。因此,征收的财产应是广义上的财产,包括动产、不动产及无形财产在内。另外,征收是一种国家强制行为,是国家通过行政强制手段把非国有财产变为国家所有财产的强制行为。非国有财产主体包括自然人、法人以及非法人组织如合伙企业,个人独资企业,宗教团体等,自然人、法人的财产可以征收,同样,非法人组织的财产也可构成征收,然而梁慧星教授的物权法草案第48条恰恰遗漏了这一点。1此外,征收时给予被征收人相应的公平补偿,这是征收具有合法性的前提和基础。因此笔者认为,征收是国家通过行政手段把自然人、法人和非法人组织所有的财产强制性地收归国有并给予公平补偿的行为。三、征收的目的和程序在凡是确立公用征收制度的国家,宪法及民法上都无一例外地将征收的目的明确限定为公共需要、公共利益、公共使用、公共目的等。在美国,宪法修正案第5条将公用征收的目的明确限定为公共使用(publicuse),尽管随着公共需要的不断拓展,法院为了使政府免于受制于为了公共使用才可以行使征收权而不得不对publicuse使扩展解释,将publicwelfare解释为publicinterest(公共利益)、publicpurpose(公共目的)、publicneed公共需要、publicwelfare(公共福祉)1。但是,这一系列的扩展解释都没有离开公共需要这一公用征收的基本目的。我国已有的两个物权法草案都有把公共利益作为征收的目的规定,由于公共利益是一个宽泛的概念,为了防止滥用征收,有学者还列举了公共利益的内容。2根据征收的目的来划分,征收分为公益征收和商业征收。商业征收应通过合同方式来变更财产权利,但公益征收不需采合同方式。此外,还规定了征用的程序和补偿方式,以及对征收异议的法律补救途径。3公用征收的程序是对被征收人的一种法律保障,是公用征收制度中十分重要的组成部分,因而,征收程序备受各国立法的重视。在美国,由于联邦行政程序法典是宪法修正案第5条关于正当法律程序在行政法上的具体化,因此,政府的公用征收适用并受制于联邦行政程序法典关于正当法律程序的规定。在法国,公用征收程序之复杂令人注目。法国行政法上将征收的程序分为行政程序和司法程序两个阶段。征收的行政程序解决两个问题一是审批征收的目的,二是确定可以转让的不动产。为此,行政法上为行政程序设定了四个环节一是事前调查。二是作出批准公用目的的行政决定。三是被征收财产具体位置的调查。最后再由行政首长作出被征收财产可以转让的决定。而且,对于行政机关作出的批准公用目的的行政决定及可以转让的决定,相对人及其他利害关系人不服都可以向行政法院提起诉讼。公用征收程序的司法阶段主要解决另外两个问题即移转所有权的裁决和补偿金确定。4在我国的两个物权法草案中,王利明教授的草案明确了这种司法程序,第65条第2款规定征收执行人违反法律规定的程序或者作出的补偿过低的,被征收人有权向人民法院提起诉讼,请求给予合理的补偿。但梁教授的草案却没有相关规定。四、征收补偿问题对于一个侵害他人财产权利的立法行为,究竟要如何区分它是一个应予以补偿的征收行为抑或系一个不必补偿的单纯的财产权限制行为它的回答关系到该行为是否应由国家予以补偿的问题。在德国理论界产生了多种学说(1)个别处分理论征收是针对个案的、特别的情况。相反,倘若因一个法律规定而对人民的某种财产有侵犯之时,则这种侵犯是概括的规定,由于规定该种类的财产权利皆一律地受到侵犯,故是一种财产权的社会义务性限制,而非个案的征收。(2)特别牺牲理论也称修正个别处分理论,它肯定了个别处分理论的主张,但是它将理论重新置于宪法强调所欲保障的平等权基础上。因此,限制财产权的法律是不可违背平等权的法律而征收则不然,征收是违反平等权保障的,而只使少数人的财产权遭到侵害。因而针对少数人为了公共利益的牺牲,基于负担均分原则,补偿的必要性是确定无疑的。而财产权之社会义务性,是一般性财产权限制,无特定的损害人,自无特别予以补偿其损失的必要。(3)可期待(忍受)性理论它视征收是对财产权利的重大侵害。因而判断一个立法行为是属于征收还是归于财产权社会义务性的一般限制规定,纯粹视该措施之严重性、效果、重要性及持续性作为事实上断定之标准,故财产权之限制是对财产权极轻微侵犯,人民可期待忍受之而征收是对人民财产权极为严重之侵犯,人民不能期待忍受的侵害,此理论也称严重程度理论。其他还有应保障性理论和实质减
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黄山道人上传于2013-12-17

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