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行政法论文-我国突发事件应急预案的缺陷及其完善.doc行政法论文-我国突发事件应急预案的缺陷及其完善.doc -- 2 元

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行政法论文我国突发事件应急预案的缺陷及其完善【摘要】应急预案是应对突发事件的基础。通过对个案以及对我国现有各级各类应急预案的分析,发现我国应急预案存在诸多缺陷。预案体系尚不完整,缺乏必要的预案预案内容简单、缺乏可操作性缺乏部门之间的合作协调预案的制定和修订程序欠缺。建议借鉴英国、美国和加拿大等国的经验,改进我国应急预案的内容,完善应急预案的制定程序,重视应急预案的修订。【关键词】应急预案缺陷完善【正文】突发事件应急预案是应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件的应急管理、指挥、救援计划。应急预案是突发事件应对工作的基础和重要环节。根据突发事件应对法第17条的规定,国家建立健全突发事件应急预案体系。我国应急预案体系已初步形成。但应急预案的内容尚存在缺陷,预案的制定和修订程序也有待完善。一、个案分析2008年1月暴雪灾害天气及有关预案启动运转情况2008年1月10日以来,我国中东部地区发生自建国以来范围最广、强度最大、持续时间最长、灾害发生最严重的低温、雨雪、冰冻天气,对我国公路、铁路和航空交通运输、电力供应和传输、工农业生产及人民群众生活造成了严重的影响。17个省(区、市、兵团)不同程度受灾,其中湖南、湖北、贵州、广西、江西、安徽等6省(自治区)受灾最为严重。此次南方大范围低温雨雪冰冻属历史罕见,也对我国的突发事件应对工作形成了极大的挑战,各有关部门纷纷开展应急活动。电力方面,自2008年1月12日起,华中、华东电网多条线路跳闸,对电网安全稳定运行造成严重影响。1月23日,国家电网启动了国家电网公司处置电网大面积停电事件应急预案,南方电网也启动应急预案,全力抢修受损的电网设施。通讯方面,1月22日,信息产业部发出紧急通知,要求相关通讯部门密切关注雨雪情况及趋势,根据需要及时启动通讯保障应急预案,全力保障通讯畅通。至1月底,各电信、邮政运营部门已全面启动应急预案,打造抗灾通信保障线。中国移动已启动最高等级应急通信方案中国网通全面启动应急预案国家邮政局要求各级邮政生产指挥调度部门24小时严密监视邮车运行情况。气象方面,随着灾情的发展,中国气象局于1月24日组织召开国务院应急办以及铁道、交通、电力、民航、安监、民政等部门参加的专题会商会,部署了相应的应急响应联动工作安排。1月25日上午,中国气象局启动了重大气象灾害预警应急预案Ⅲ级应急响应命令。27日上午,又上升为Ⅱ级应急响应命令。贵州、湖南、江西、安徽、江苏、浙江、广西、广东等省(区)也启动了重大气象灾害预警应急预案。铁路运输方面,由于京广线南段地区地方供电中断和冰冻天气对铁路设备的影响,京广线南段部分旅客列车晚点。1月24日,铁路部门紧急启动预案,加强调度指挥,全力组织晚点列车赶点。公路运输方面,受到低温、雨雪、冰冻天气影响的各地纷纷启动了公路春运应急预案。民政方面,1月30日,民政部适时启动国家自然灾害救助应急预案,第一时间派出工作组赶到灾区一线,帮助和指导做好抗灾救灾工作。可以看到,2008年1月份低温雨雪冰冻灾害发生后,各地区及有关部门及时启动相关应急预案,按照预案在预测预警、应急处置、恢复重建、信息发布和应急保障等方面的要求,积极落实各项救灾措施,维护灾区交通、治安秩序,组织恢复电力、通信等市政基础设施功能,开展受灾群众生活救助工作,努力把人民群众生命财产损失降到最低程度。应对暴雪工作涉及方方面面,国务院办公厅连续发出做好雨雪天气交通保障、保证煤炭生产供应、加强电力需求测管等一系列通知,各级各有关部门按照有关预案联动机制要求,交通部、公安部会同有关地区建立了跨区域公路运输保障协调机制。电监会、铁道部会同有关地区建立了铁路运输保障协调机制。财政、民政部门及时下拨救灾款,妥善安置受灾群众。武警、解放军积极配合地方政府和有关部门,组织人力物资装备,充分发挥突击队的作用。通过这一个案,可以很明显地看到应急预案在突发事件应对过程中所发挥的效用并不理想,应急工作在很大程度上还是依靠临时的协调工作来保障。这就促使我们去分析我国应急预案存在的问题,并进而寻找完善应急预案的途径。二、我国应急预案存在的问题分析截至2006年底,全国应急预案体系初步形成,已制定各类预案约135万多件,各省(区、市)、97.9的市(地)和92.8的县(市)均制定了总体预案。中央企业预案制定率达100,高危行业绝大部分规模以上企业都已制定应急预案。1通过对我国现有各级各类应急预案的分析,发现我国应急预案存在以下几个明显的问题1.预案体系尚不完整,缺乏必要的预案。虽然我国从中央到地方已经制定了135万多件应急预案,但事实上应急预案的体系尚不完整。在国务院部门应急预案体系中,有关铁路部门的应急预案共有8项铁路防洪应急预案铁路破坏性地震应急预案铁路地质灾害应急预案铁路交通伤亡事故应急预案铁路火灾事故应急预案铁路危险化学品运输事故应急预案铁路网络与信息安全事故应急预案铁路突发公共卫生事件应急预案。而2008年1月的低温、雨雪、冰冻天气就明显暴露出铁路部门缺乏灾害天气应急预案这一事实。之所以会出现这种情况,是因为预案制定部门对可能出现的突发事件没有预见,或者对可能发生的突发事件的严重性没有足够的重视。而更深层次的原因是我们缺乏科学的风险评估制度,也没有将风险评估与预案的制定紧密结合。2.预案的内容简单,缺乏可操作性。我国的应急预案总体而言属于纲领性、宣言性的文件。通过对我国各级各类应急预案的内容进行分析,可以很清楚地看到,应急预案的内容一般包括以下几个部分总则组织指挥体系及职责预警和预防机制应急响应后期处置保障措施附则等。预案内容简单,篇幅较短,更多的是颇具原则性的语句,没有情景描述,不易操作。而检验一个预案是否可行,最重要的就是看其是否具有良好的可操作性。如果一个预案难以操作或者操作过程不顺畅,那就难以起到应有的作用,也无法达到制订预案的目的。3.缺乏合作协调。综观我国各级各类应急预案的内容,可以发现严重缺乏部门之间的合作协调。以突发事件发生后的通讯保障为例,由于突发事件发生后需要各方面的联络,因此突发事件发生后的通讯保障显得相当重要。并且,一般情况下如果发生地震、核事故、气象灾害,通讯设备同时还会遭受破坏。关于通信保障,国家地震应急预案中写道电信运营企业尽快恢复受到破坏的通信设施,保证抗震救灾通信畅通。自有通信系统的部门尽快恢复本部门受到破坏的通信设施,协助保障抗震救灾通信畅通。国家核应急预案写道(2)应急响应时在事故现场的通信需要,由核电厂所在省的核应急组织和核电厂营运单位负责保障。(3)核电厂之外的其他核设施发生核事故以及其他辐射紧急情况时,尽可能利用国家和当地已建成的通信手段进行联络。(4)应急响应通信能力不足时,根据有关方面提出的要求,采取临时紧急措施加以解决。必要时,动用国家救灾通信保障系统。可以看到,预案中的这些表述本身是非常原则的,且无法看出各部门之间的合作。实践中,突发事件发生后,仍然是靠传统的会议方式商讨应对方案,这无疑会大大降低应对突发事件的效率。正如2008年1月低温、雨雪、冰冻天气中,中国气象局组织召开国务院应急办以及铁道、交通、电力、民航、安监、民政等部门参加的专题会商会,部署了相应的应急相应联动工作安排。但这种工作机制在中国气象局重大气象灾害预警应急预案中却没有反映。4.预案的制定有待完善。第一,应急预案的制定程序有待完善。突发事件应对法中要求国家建立健全突发事件应急预案体系,但对于预案的制定程序并没有明确规定。实践中,应急预案的制定遵循的是一种自上而下的途径。一般情况下,国务院部门制定应急预案后,省级政府的相应部门制定省一级的部门预案,之后再是市一级相应部门、基层相应部门制定预案。下级机关在制定应急预案时,多数情况下照搬上级机关制定的预案,没有体现出本级别本地区的特殊性。对于企业单位的预案制定程序,有关行政机关发布的编制规范或者指南一类的文件中倒是有所涉及,但总体而言较为简单、原则。第二,缺乏联合制定预案。我国已有的各级各类应急预案,几乎都是某一级政府或者某个部门、企事业单位自行制定的,少有几个关联部门联合制定预案的情况。以2008年1月低温、雨雪、冰冻天气为例,如果电信、电力、铁路、公路、气象、民政、财政等有关部门联合制定了应对灾害天气的应急预案,可能应急活动会开展得更有效率、更有秩序。5.预案的修订程序欠缺。突发事件应对法第17条第4款规定,应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化,适时修订应急预案。但有关应急预案的修订条件和程序,至今没有专门的规定。安全监管总局等六部委发布的关于加强企业应急管理工作的意见中原则性地规定各企业要根据有关法律、法规、标准的变动情况,应急预案演练情况,以及企业作业条件、设备状况、产品品种、人员、技术、外部环境等不断变化的实际情况,及时评估和补充修订完善预案。许多应急预案中仅有一句非常原则的规定。由于修订程序的欠缺,加之预案的修订工作尚未引起许多机关的重视,实践中对已经制定的预案进行修订的情况较为少见。三、英国、美国和加拿大应急预案及其借鉴意义英国于2004年制定了国内紧急状态法(CivilContingenciesAct2004)。目前已经形成以该法为总纲,以应急准备和应急处置和恢复两个文件为具体指导,地方法规和部门规章相结合的条块结合、纵横交错的较为完备的法律体系。应急预案共有三类总体预案(geneHcplan)专项预案(specificplan)以及单机构、多机构和多层级预案(singleagency,multiagencyandmultilevelplan)。2美国的应急管理被分为减缓(Mitigation)、准备(Preparedness)、响应(Response)、恢复(Recovery)四个阶段。根据2002年国土安全法(HomelandSecurityActof2002)的要求,美国国土安全部于2004年12月发布了全国应急响应计划(NationalResponsePlan,NRP)。2006年后卡特里娜应急管理改革法(PostKatrinaEmergencyManagementReformActof2006)是突发事件应对工作的主要法律依据之一。联邦政府各部、州政府、各行政机关往往会根据单行法的规定制定针对各特殊地区或者专门事项的应急预案。在州政府和地方政府层面,也制定了诸多的应急预案。有的州还发布了应急预案制定指南、地方政府示范应急预案。3加拿大政府一直重视危机管理工作。加拿大应急管理与民防法(EmergencyManagementandavilProtectionAct)于1990年生效,历经数次修改。应急管理与民防法中对应急预案进行了原则性规定。该法要求省、市政府应当制定应急预案,对突发事件应对中的有关事项进行规定。这些事项包括必要的设备、省或市政府工作人员及其他人在突发事件中应急响应的程序和方式。加拿大应急准备中心于2000年发布了应急准备和响应预案的模本。英国、美国和加拿大均是非常重视危机管理的国家,法律制度较为完善发达。突发事件应急预案作为应急活动的核心,自然受到上述国家的重视。三国在突发事件应急预案的制定及其内容方面存在着诸多共同点,值得我们借鉴。第一,预案制定程序的法定化。英国、美国和加拿大有关应急管理的法律规定中均明确了应急预案的制定程序。以英国为例,应急预案的制定程序一般包括五个步骤危险描述确定目的确定任务与应对措施搭建组织机构确定各项义务。对于每一个步骤,应急预案的制定者应当做什么有详细的要求。尤其需要指出的是,这些国家均重视危机风险评估程序,有的国家将危机风险评估程序作为制定应急预案的首要步骤,有的国家虽视风险评估为独立的程序,但也是将其作为应急预案制定程序的前提来看待。例如,在英国,国内紧急状态法要求各级政府负责对灾害和威胁进行评估。依据事件发生的可能性和影响程度,将风险评估结果分为低风险、中度风险、高风险和极高风险四个级别。处置者将根据风险评估的结果决定是否制定预案。第二,应急预案的内容尽可能详细,且符合逻辑。英国、美国和加拿大三国的应急预案内容丰富详细,篇幅较长,具有很强的可操作性。应急预案内容一般包括以下几个关键部分对预案的目的、制定过程等内容的简单描述应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务,这些机构及其主要工作人员的联系方式应急响应活动,包括预案的启动、应急救援活动的开展等灾后恢复与重建预案的修订与演练。第三,重视应急活动的组织机构,明确各自的权利义务。应急组织机构是应急活动的主体与灵魂,英国、美国和加拿大三国非常重视应急组织机构。应急组织机构往往包括现有机构体系中的管理机构和应急管理小组。预案中会非常明确且详细地写明各类组织机构在应急活动中的地位及其义务。此外,预案中会详细地列举应急机构主要工作人员及其详细联系方式。例如,美国全国应急响应计划要求预案明确应急管理中联邦政府、各州政府、地方政府、部落、非政府组织、私人部门以及市民的角色与义务。美国加利福尼亚州危机管理办公室发布的应急预案指南中要求明确应对突发事件的各部门在应急中的各项活动,包括管理部门、新闻部门、军事部门、预算/行政部门等。第四,注意合作与协调。合作主要是指各部门、各应急主体之间的合作,以及政府与私人部门、非政府组织之间的合作。合作既体现在应急预案的制定过程中,也体现在应急预案的启动、应急响应活动、灾后恢复重建阶段。例如,美国加利福尼亚州危机管理办公室发布的应急预案指南中明确要求预案写入各机构间的合作以保证资源的优先分配、资源利用的最大化。所谓协调,是指预案之间的协调。一方面注意同一层级不同机构制定的预案之间的协调,另一方面注意不同层级政府和机构之间预案的协调。例如,英国的法律要求每个机关的总体预案应该与其他合作机关制定的预案相协调。
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黄山道人上传于2013-12-17

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