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行政法论文-日本修改行政诉讼法述评.doc行政法论文-日本修改行政诉讼法述评.doc -- 2 元

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行政法论文日本修改行政诉讼法述评〔内容提要〕2004年日本对其行政诉讼法进行了修改,扩大了原告资格、确立了临时救济制度,改变了诉讼的构造、设立了教示制度。这些修改的内容一定程度上可以实现行政诉讼保障私人合法权益、控制行政权的目的,使国民的救济制度实效化,方便国民利用司法制度,但在回应行政的多样性、行政过程的复杂性以及行政与司法之间的关系等方面可能还需要对行政诉讼法制度架构上作进一步的调整。〔关键词〕日本行政诉讼法权利救济的实效化法的支配2004年6月,日本修改了其制定之后长达42年之久而从未修改的行政诉讼法,并于2005年4月开始施行。这里简要地介绍一下其修改的过程、主要内容以及它的背景和意义,希望能给我国行政诉讼法的理论研究和实践发展带来一点启示和借鉴。一、日本行政诉讼法修改的过程日本现行的行政诉讼法(日语称之为行政事件訴訟法)是在1962年制定的。在之后行政诉讼法的适用中,法院也发展出了一些富有创造性的判例,推动了行政诉讼法的发展。行政法学界受到判例的影响也展开了行政诉讼法的解释论研究。然而,要将司法对行政的审查功能固定化,判例法还是不能充分地发挥其作用。行政法学界认识到解释论所产生的影响力是有其界限的,之后立法论显得更加有力。在1990年代,立法论的倾向更加强劲,并作出了修改纲要案。然而,这些种种修改的必要性只是以行政法学者为中心而得到提倡的,大约40年间,日本的行政诉讼法并没有实质的修改。①这种局面到世纪之交时有了转变。1999年7月2日,日本成立了由13名委员构成的司法制度改革审议会。国会通过了司法制度改革审议会设置法,规定了审议会的任务为了实现国民相对容易地利用司法制度、国民对司法制度的参与、充实强化法曹的理想状态及其功能而进行其他司法制度的改革与基盘的整备,审议会应就此所需的必要的基本政策而进行调查审议。②2001年6月12日,司法制度改革审议会向内阁提出了司法制度改革审议会意见书。在有关行政诉讼改革方面,它指出,需要对司法与行政的作用进行综合的多角度的检讨。在有关这一问题具体的解决策略进行研究中,需要确保事务的性质、司法制度改革的视点与行政改革的动向之间的整合性,这是不可欠缺的。另外,也有必要充分留意行政程序法、情报公开法、行政不服审查法等相关联的法制之间的关系,以及与国家赔偿法之间适当的分工。特别是,应该考虑到与充实行政委员会准司法功能之间的关系。毕竟,在考察司法对行政进行审查的理想状态时,仔细吟味统治构造中行政以及司法的作用、功能及其界限、特别是三权之间的相互关系司法是不可欠缺的。从国民权利救济的实效化的角度来看,基于对行政作用控制功能的理想状态及其强化的谋略、行政过程整体的洞察,需要在法的支配的基本理念下,对司法与行政各自的作用进行综合的多角度的研究。政府应该尽快就包括重新认识行政诉讼法在内的对行政进行司法审查的理想状态开始正式的检讨。③根据2001年11月16日公布的司法制度改革推进法的规定,在司法制度改革推进本部设立行政诉讼检讨会(即行政诉讼研究会,主席东亚大学盐野宏教授)。从2002年2月18日起,行政诉讼检讨会经历了27回的审议,于2004年1月6日发布了重新认识行政诉讼制度的见解。政府基于行政诉讼检讨会整理后的见解形成了行政诉讼法修改案,于3月2日向国会正式提出。国会众议院、参议院先后审议,于6月2日通过,并作为第84号法律于6月9日公布。二、日本行政诉讼法修改的要点日本这一次行政诉讼法的修改是一次具有实质性内容的修改,从更加有效地保护国民权利利益而整备救济程序的观点出发,对其行政诉讼法作出了大致以下四个方面的修改。(一)救济范围的扩大1.撤销诉讼原告资格的实质的扩大诉讼,并不是为了给当事人以观念上的满足,而是旨在给当事人实质的救济的制度。提起诉讼意味着给国民带来实益。无利益无诉权的原则当然也适用于撤销诉讼。主张行政处理违法、请求予以撤销应该有诉的利益。④诉的利益可以从主观和客观两个侧面进行考察。主观方面,撤销诉讼的原告应是对请求撤销处理有法律上的利益者,这就是原告资格而客观方面,撤销处理时,现实地得到法律上利益的回复状态。这就是狭义上的诉的利益。在学说上,关于原告资格的判断标准,存在着权利享受回复说、法律上保护的利益救济说、值得保护的利益救济说和行政处理的合法性保障说等学说,⑤但日本行政诉讼法采用的是法律上保护的利益救济说。日本原行政诉讼法第9条仅有一款规定,即撤销诉讼只限于就请求撤销该行政处理或裁决具有法律上利益的人(包括即使在行政处理或裁决的效果因期限已过及其他理由而失效后,仍具有通过撤销行政处理或裁决而应予恢复的法律上的利益者可以提起诉讼)。判例上采用了法律上保护的利益标准而根据法条狭窄地解释原告资格。⑥这里的法律就是实定法。实定法所保护的利益区别于反射性利益,对于反射性利益是不予保护的,反射性利益只是法律实施反射的效果而已,个人对此不享有请求权。学说上对此予以批判,司法实务中也对反射性利益尽量进行限缩性解释。然而法律上保护的利益说还是受到对国民的救济范围过于狭小、对行政的监督范围也相应地缩小的批评。日本在修改行政诉讼法时,增加了一款作为第9条的第二款,即法院在判断行政处理或裁决的相对人以外的人是否具备前款所规定的法律上的利益时,应该不仅仅考虑作为该行政处理或裁决根据的法令的字面意思,而且要考虑该法令的宗旨和目的、以及该行政处理应该予以考虑的利益的内容和性质。在这一场合下,在考虑该法令的宗旨和目的时,可以参考与该法令具有共通目的的相关法令的宗旨和目的在考虑该利益的内容和性质时,对于因为该行政处理或裁决违反作为其根据的法令而遭受侵害的利益,应该要斟酌其内容和性质以及侵害的样态和程度。这一款规定要求法院不能狭窄地解释实定法有关原告资格的规定,而要参考实定法的立法宗旨和目的,甚至可以参考相关实定法的立法宗旨和目的,它对于拓展行政诉讼原告资格是有益的。2.科以义务诉讼的法定化所谓科以义务诉讼,是指请求法院确认行政主体具有一定行为的义务、并命令行政主体为一定行为的诉讼。在日本,对于科以义务诉讼的容许性,大致存在着三种观点。其一是全面否定说。该学说接受司法与行政的权限分配论,认为行政主体的第一次判断权应留给行政权。行政权是否行使,在何种条件下、在什么时点应该如何行使,其判断原则上是行政权的责任。抗告诉讼的目的在于以行政主体的上述第一次判断为媒介撤销其违法的处理行为排除其违法状态。行政主体没有作出第一次判断时,所谓要求作出特定的行政行为或应命令其作出特定行政行为的诉讼,多数应不属于抗告诉讼的范畴。其二,补充的科以义务诉讼说(补充说)。该学说认为,科以义务诉讼与撤销诉讼之间是补充的关系,在没有其他适当的救济手段时,可以考虑适用科以义务诉讼。其具体的条件是该行政行为一义性的确定(明白性)和将发生难以回复的损害。其三,独立的科以义务诉讼说(独立说)。与是否能获得撤销诉讼的救济无关,审理的结果判决成熟时,法院就可以作出科以义务诉讼。这时并没有侵害行政主体的第一次判断权,也没有否定裁量权,而是强调了救济私人一方的必要性。全面否定说逐渐被学说和判例大体上否定了。如果仅仅考虑原告的救济,则独立说是最佳的。但是问题在于,对于如何在原告的救济和推行行政的便宜之间确保均衡,立法权是否有裁量的余地如果有的话,则该裁量余地在现行法制中处于何种状态关于前者,剥夺宪法所规定的接受裁判的权利,本来是对立法权也是不能允许的,但关于救济的方法,对立法权享有一定的裁量也没有异议。⑦通说持补充说。科以义务诉讼原来只是作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼而存在,这一次被法定化了,修改后的行政诉讼法将科以义务诉讼明确地列举出来予以规定。这也在一定程度上抛弃了基于传统的权力分立论而不容许科以义务诉讼的观点,⑧确立了法的支配原则。修改时将科以义务诉讼新设一款,作为第3条第6款本法所称的科以义务诉讼,是指在下列情况下旨在请求法院命令行政厅⑨作出其行政处理或裁决的诉讼(1)行政厅应该作出一定的行政处理而没有作出时(除第(2)项情况外)(2)基于法令的宗旨申请行政厅作出一定的行政处理或裁决或审查请求的场合下,该行政厅应该作出行政处理或裁决而没有作出时。这与学术上的见解是大致相同的。从行政主体的角度来看,科以义务诉讼存在着两种诉讼典型,其一是申请满足型科以义务诉讼,即私人请求行政主体为一定行为,该申请遭到拒绝时,私人请求法院要求行政主体作为。这在给付行政领域最多。其二,是直接型科以义务诉讼,即在制定法上并没有预定私人的申请-行政主体的决定这样的体系,私人请求行政主体发动其公权力。其典型是在公害、环境行政等领域。从私人的角度来看,上述两种类型大致对应着利益享受型科以义务诉讼和妨害排除型科以义务诉讼两种。⑩新行政诉讼法第37条之二、之三11规定了科以义务诉讼的起诉要件和胜诉要件。其起诉要件有第一,诉的利益要件。科以义务诉讼,限于对要求责令行政机关应当作出一定处理具有法律上的利益者,才能够提起。法律上的利益的有无的判断,准用第9条第2款之规定,也就是本文上面所述的原告资格的判断标准。对原告基于该法令的申请或审查请求,行政主体在相当的期间内未作出任何处理或裁决的,或者作出了驳回或不予受理的处理或裁决,该处理或裁决应被撤销、无效或不存在的,这时原告方可提起科以义务诉讼。如果原告没有基于法令提出申请或审查请求,则不能提起科以义务诉讼。第二,紧急性。科以义务诉讼仅限于由于不作出一定的处理有可能造成重大损害方可提起。法院在判断是否产生重大损害时,既要考虑损害的恢复的困难程度,又要考量损害的性质、程度及其处理的内容和性质。第三,补充性要件。为避免此种损害发生尚无其他适当方法时,才可以提起科以义务诉讼。请求责令行政机关应作出一定裁决的,仅限于就处理提出审查请求后,不能提起有关该处理的撤销处理之诉或无效等确认之诉时,才可以提起。其胜诉要件是符合科以义务诉讼的起诉要件时,关于与科以义务诉讼有关的处理,若法院认为行政机关应当作出处理而作为该处理依据的法令的规定又是明确的,或认为行政机关未作出该处理是超越裁量权范围或滥用裁量权时,法院可以判令行政机关作出该处理。这里实际上规定了可任选其一的胜诉要件,其一是法令规定的明确性或一义性,也就是我们通常所说的羁束的情形,违反该规定,则可作出科以义务诉讼其二是行政主体享有裁量权的情形,但存在逾越或滥用的情形,也可以作出科以义务诉讼。司法在这里在很大程度上是尊重行政机关的选择和判断,但是也在一定条件下破除了行政的首次判断权。3.禁止诉讼的法定化所谓禁止诉讼,又称之为预防诉讼或预防性停止作为诉讼,旨在请求法院禁止行政主体发动公权力。它与科以义务诉讼刚好是一对相反的诉讼,前者旨在禁止作为而希望不作为,后者旨在督促作为而禁止不作为。禁止诉讼原先在日本的行政诉讼法中也是没有明文规定的。关于禁止诉讼的容许性,学说上并不存在全面否定说,而是在补充性肯定说中徘徊。在下级法院的判例中,容许禁止诉讼的要件,与科以义务诉讼一样,都是要求一义性(行政主体应作出行政处理受法律的羁束而没有自由裁量的余地)、紧急性(不承认事前审查的话损害很大,事前救济具有显著的必要性)和补充性(没有其他适当的救济方法)。12原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的禁止诉讼这一次被法定化了,也就是说,在这次修改时将禁止诉讼明确地列举出来予以规定。将禁止诉讼新设一款,作为第3条第7款本法所称的禁止诉讼,是指在行政厅不应作出一定的行政处理或裁决的场合下,旨在请求法院禁止行政厅作出该行政处理或裁决的诉讼。在第37条之四中规定了禁止诉讼的起诉要件。第一,诉的利益要件。禁止诉讼,限于有请求责令行政厅不准作出一定处理或裁决的法律上的利益者,才能够提起。判断有无法律上的利益,准用第9条第2款的规定。第二,必要性要件。禁止诉讼,限于作出的一定处理或裁决有可能造成重大损害时,才能够提起。但是,有避免此种损害的其他适当方法时,则不受此限。法院在判断是否产生重大损害时,应当考虑损害恢复的困难程度、考量损害的性质、程度以及处理或裁决的内容和性质。在第37条之四中还规定了禁止诉讼的胜诉要件。符合禁止诉讼起诉要件的,法院认为有关与禁止诉讼相关的处理或裁决,行政厅不应作出处理或裁决并且作为该处理或裁决根据的法令规定是明确的,或认为行政厅作出该处理或裁决是超越裁量权范围或者滥用裁量权的,可判决令行政厅不准作出该处理或裁决。这里实际上规定了可任选其一的胜诉要件,其一是法令规定的明确性或一义性,也就是我们通常所说的羁束的情形,违反该规定,则可作出禁止判决其二是行政主体享有裁量权的情形,但存在逾越或滥用的情形,也可以作出禁止判决。司法在这里还是在很大程度上尊重行政机关的选择和判断。4.作为当事人诉讼一种类型的确认诉讼的明确化原行政诉讼法第4条规定的是当事人诉讼,该条规定,当事人诉讼是指关于确认或形成当事人之间的法律关系的行政处理或裁决的诉讼,是关于以作为根据的法令规定其法律关系的一方当事人为被告以及公法上的法律关系的诉讼。修改时,在以及之后加上公法上的法律关系的确认之诉。这样就将公法关系的确认之诉明确作为当事人诉讼的一种类型加以明确,即作为当事人诉讼的确认之诉。其修改的目的在于,与国民与行政主体之间多样化的法律关系相适应,要让作为当事人诉讼的确认之诉有效地发挥国民的权利利益实效性的救济功能,有必要特别予以注意和确认。13在现实中,存在着不能解释为行政主体行使公权力的行政的行为,因这种行为而生纷争,如达到司法审查的成熟性要求时,则可灵活运用当事人诉讼的托盘,确保国民权利利益的实效性的救济。例如,在行政计划过程的中间阶段,因行政的行为而产生法律关系,有利害关系的国民虽然不能提起抗告诉讼但是可以灵活运用当事人诉讼的托盘,来开辟救济的路径。(二)审理的充实与促进为了充实和促进行政诉讼的审理,这次修改特别新设了提出行政处理理由资料的制度,并将这一制度规定在第23条之后作为第23条之二为了明了诉讼关系,法院认为有必要时,可以作出如下处理(1)对作为被告的国家或者公共团体所属的行政厅或者作为被告的行政厅,可以要求其提供所保存的有关行政处理或裁决的内容、作为行政处理根据的法令的条款、说明作为行政处理或裁决原因的事实以及其他行政处理或裁决的理由的资料(下一款规定的与审查请求有关的案件记录除外)的一部分或全部。(2)委托前款中规定的行政厅之外的其他行政厅送交该行政厅保存的前款中规定的资料的一部分或者全部。
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黄山道人上传于2013-12-17

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