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行政法论文-村民自治,两委关系以及中国政治转型.doc行政法论文-村民自治,两委关系以及中国政治转型.doc -- 2 元

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行政法论文村民自治,两委关系以及中国政治转型这个题目很敏感,民政部的人要回避,做学术研究的人也要回避,问题很尖锐,矛盾很深刻,但反过来讲也很有意义。首先说这个题目从村民自治,两委关系一下子跳到了中国政治转型,看起来好像有点大,是因为我做的时候是试图从大的方面去做。我最初的思路基本上是这样的第一,要理解两委关系的话,首先要放到村民自治里面去,所谓两委关系就是村党支部与村委会的关系的简称,严格的讲两委冲突、两委矛盾应该放到村民自治的背景里去理解。而要理解村民自治首先又应该了解村民自治之前我们国家农村的基本政治结构。这是连在一起的,没有这个背景的话矛盾就没法产生。最初做的就是把49年以后农村的基本政治权力结构梳理了一遍。49年到改革以前我们国家的体制我们一般把它叫做全能主义。西方在冷战时期一般用的是集权主义。全能主义显得更学术一些,在计划经济时期用简单的语言来讲分为两大方面,一个是社会方面,一个是政治体制本身方面。所谓社会方面就是国家通过计划经济的手段垄断了所有的资源,从某种意义上来讲国家是无所不能的。有人讲,在改革之前国家和社会的边界是不存在的,整个社会被高度行政化了。政治体制本身方面就是高度集权、党政不分的。从计划经济转向市场经济以后,这两个方面都发生了变化,但是变化的程度是不一样的。有一个看法是中国只有经济改革,没有政治改革,也有人说,中国的政治改革是有的,只不过是通过渐进的方式,显得不那么明显。这里我想通过村民自治这样一个非常微观的领域来考察中国政治体制改革有没有变化,或者变化是在什么方位,什么层次上,在什么纬度上这是我的一个简单的研究背景,虽然两委关系是非常微观的,但是它跟中国的政治体制是连在一起的,是一致的。这主要体现在以下几点首先,在这样的体制里,党在农村社会的领导地位是一样的。具体来讲就是支部书记在农村是一把手。这和我们国家的体制是一致的,通常行政一把手是实际的二把手,他兼任了党支部的副书记其次,村级本身的权威不是自主的,因为在我们国家,在党内是民主集中制,在干部人事上是党管干部。而且在长期的过程中形成了一个干部管理体系的规则,下管两级,村支部和村的班子基本上是由公社来决定的,班子怎么配,关系怎么处理。虽然党支部里有选举的形式,但这个形式基本上意义不大。尽管建国以后,到村委会选举之前,农村的构造不断在变,从村级建制到集体化,到人民公社,党的这一块没有变,所以在不断的变化中基本上不会产生两种关系。现在的问题是,实行家庭联产承包责任制以后,存在一个争论,到底是实行村民自治呢,还是不变化最后选择了村民自治。而村民自治以后,为什么会产生两委关系,而且两委关系成为了一个问题了我觉得这里有一个非常重要的原因,村民自治在中国的农村构造里面,造成了一个不同的东西,原来是党管干部,是自上而下的。现在村民自治以后,引进了选举,这就跟计划经济里面引进了市场因素一样,引进以后会引发很大的变化。引进选举以后就要引进选举的变量,这样整个政治运作的机制和人们的行为表现的方式就变得不一样了。这体现在很多方面一是开放的论坛,以投票为基础的,围绕着选票来进行的公开竞争,在这样的竞争过程中,你首先会发现村民原来是被这样一个过程排除在外的,并没有发现村民的选票成了一个很重要的政治资源二是要当村干部,村委会主任,首先是面对的村民的选票,这样他的眼睛就不是朝上,而是朝下了,整个舞台的重心开始转移了。这样就会出现一个非常有意思的现象,半夜狗叫,不能拉选票。在我看来尽管我们国家是党政不分的,它讲的是一个逻辑,作为党组织和政府组织的设立仍然是分开的。所谓党政不分是因为两个原因,首先是两个班子的成员不同程度的交织在了一起,其次是党的日常工作作了很多政府应该做的事情。党支部并没有变化,仍然是自上而下的。但是这时候产生了一个变化,政府这一块出现了变化,它是自下而上的。原来两个合在一起的时候,尽管是两套班子,但逻辑是一致的。现在虽然还合在一起,但一般的逻辑发生了变化。原来一元化的权力结构就变成了二元化的。这也是村民自治从政治构造上最大的特点。这虽然是在村委会这个层面上体现的,但由于整个中国的政治构造是一致的。我们过去的干部管理制度非常简单,不管是哪个领域,只有脑力劳动和体力劳动之分。我们的政治构造也一样,那么复杂的社会,政治构造非常简单。在这样的背景下,我借用一句话,就是村民自治引发了矛盾,在我们的全能主义的政治体系里面,引进了向西方靠近的,以竞选民主为特点的逻辑,两种逻辑之间产生了生化反应。在1992年,东北的一个村主任提出了问题,村主任是几千个村民选出来的,而党支书是十几个人选出来的,那么究竟谁大这个问题在以前是不可能出现的,跟党支书叫板就等于跟党叫板。但是村民自治以后,就有了这个问题。98年村委会法出台以后,99年全国十几个省换届选举,这个声音就变成了全国的声音,两委之间的冲突就以不同的方式出现了。而且凡是两委冲突比较激烈的地方,都是村里有点财产的地方,因为如果就是一个烂摊子谁还会去争呢广东有个例子比较明显,白云区的红星村,两委之间打架打得很厉害。虽然他们都属于一个家族,但是在权力斗争面前,一样要争。当时广东要求在农村成立合作社,党支部书记和合作社社长是一回事,也就是说财产是掌握在党支部书记手里的,所以村委会主任上台后,第一件事情是争财权,把章造出来。但是党支部书记就不干。于是他花了几万块钱在南方日报上登了个广告,宣布从现在开始所有的账目都跟我算,前面那个是假的,我这个是在区里正式注册登记的。这样的结果是在上世纪末两委冲突闹得引起了中央的重视。也就是说村民自治在全国范围内的开展,所引发的直接问题就是两委关系的矛盾尖锐化。这样,中央意识到这个问题必须解决。如果不解决的话,村民自治这种制度就会面临着夭折的危险。有一种说法是,这种局面会不会导致中央对权力的回收总的来说广东的情况是比较特殊的。其他地方都搞了试行,广东没有,后来全国统一搞以后,李长春有一个讲话,说广州的经济发展走在了前面,但是村民自治广州是落后了。所以广州市要么不搞,要么就要搞的起点高。起点高了就放开了,一放开就导致了许多问题,当时很多竞争者或者说对立挑战者就以查账为口号作了正式公开,这对农民的动员性很强,有的人就是靠这样当上了村主任。一当上村主任就查帐,而当时广州的一些村的账目是不得了的,一个小组就是几千万上亿的,而且跟村里,跟区里的关系是说不清楚的,有些账目到哪里去了根本就找不到了。所以广东的这个事情被认为是对地方秩序的一个强力的挑战。当时广东想要做出一个细则,主要精神就是两个,一是在乡镇的管理上对于村主任的选举,乡镇有提名权,二是党支部书记管财权。这样就很清楚了,如果这两条都达到了,整个村民自治就一点利益都没有了。村民自治实际上就是两个问题,一是人事问题,要把提名权放给百姓,二是村委会要有威信,要有实权,必须要在财务上有发言权。要是这两方面都不能满足,村民自治就是空的了。所以这个细则最后没能做出来。只能是由省政府办公厅和省委办公厅联合下了一个文件,关于实施财产管理办法的细则,这里面就把这两个东西搬了进去。山东也面临着这样的问题,所以把广东这个文件照搬了过去。这样民政部又着急了,因为这样发展下去,民政部实行村民自治十年的心血就泡汤了。民政部在中国是属于弱势部门,所以他也想了好多办法,首先是诉诸媒体不行,其次靠人大常委会发文也行不通,于是只能去找更强的部门了,甚至弄到了政治局讨论。当时正好有个偶然事件,民政部部长陪总书记到东北去考察低保,在这个过程中,他就以某种方式把这个问题提出来了。于是1992年出台了中央14号文件,这个文件针对广东的做法,强调村委会人选的村民提名权。这是1992年的文件与1988年那个法律相比最大的一个特点。这是一个小插曲,回到前面讲的来,上世纪末的两委关系,随着村民自治的展开,矛盾开始浮现,随着村民自治的深入,矛盾开始尖锐化。从政治学的观点来看,就是因为权力的构造发生了变化。我们常说,问题往往包含了解决问题的方法和它所需要的空间。到目前为止,解决这个问题的方法有四种,这是比较制度化的四种方法,有的要得到中央的肯定,要推广,有的还处于摸索阶段。其中比较有意思的一个方法是山西河曲县的案例,也就是走西口的那个河曲,那个山里面黄河的水是非常清的,那地方非常穷,生存条件非常恶劣。但是那个地方有煤,有人在那投资建立了一个非常大的发电厂。那里92年的时候发生了一个故事,县里面开三级干部会,有一个村的数十个村民拿着大字报到县政府大门上贴,列数他们村党支部书记的23条罪状。这样就惊动了县里面,于是要求马上去查一查究竟怎么回事。下去查了以后,说是村民提的意见基本属实。这样就面临一个问题,党支部要改造。按照通常的惯例,首先征求党支部的意见,群众的意见,然后组织上通过就行了。没想到村民在这个过程中提出了一个要求,这个要求也是史无前例的,在党支部的改造,党支部书记的选举过程中村民也要参加。因为党支部书记如果要管全村的话,就需要我们投票。你的权威涉及到我了,我就要发言。这样就提出了麻烦,因为在我们的权力构造里党是先锋队,党和地方的边界是很清楚的。民主只能是党内民主,老百姓没资格进入到党内来投票。但是村民们讲,如果你不要我们投票,那你就只是管党内事务就可以了。在这种情况下,矛盾就一步一步的往前推了。于是选择了折中的办法,凡是要拿到党支部选举上选举的人,首先都要在村委会选举上先过一遍,让老百姓投信任票,获得50以上选票的党员才有资格参加党支部选举。这就意味着党支部的选举首先要建立在民意基础上,而不是党内几个党员商量一下就可以了。现在农村的党支部大部分其实都瘫痪了。所以在这个背景下党支部适度开放了,把村民自治的方法用到了党内的选举,这样选出来的党支部群众是服气的。这种做法是很好的。解决了在村民自治的背景之下,在农村基层民主不可阻挡的条件之下,党怎么去建设的问题当时这种做法只是在自己的区域范围内进行推广,旁边的几个省份,内蒙、陕西这几个靠近的地方也开始来取经,逐步推广。当他们把这种经验上报到上面去的时候,上面说这种两票制不对,村民投信任票好像变成了党的预选票了,这是违反党的组织原则的。不主张搞两票制,但是这种精神还是得到了肯定。后来中组部到安徽去搞两推一选,村民和党员推选,党内选举,把名次换了一下。党内选举为主,要求村民代表参加,将主次分清了。这是第一种方法。通过两票制选举出来的村党支部书记,从全国来看,对于缓解村民自治以后,村主任向党支部造反的做法确实是起到了一定的抑制作用。但是各地发展情况不平衡。第二种方式是广东和山东搞出来的,一肩挑。村委会主任和村党支部书记闹矛盾无非是因为有两个政权,现在把两个人变成一个人就不会争了。山东是威海最早做出来的。他们就参考企业的做法。很多企业开始的时候都是采取的党委领导下的厂长负责制,最后变成厂长责任制了,厂长和党委书记合二为一了。于是他们找了几个点搞试点,有搞得比较好的,党支部书记兼任村委会主任,也有比较悬一点的。最后他们选择的6个村庄基本上都达到了他们的要求。但是当进行推广的时候可能就会出现一个问题了,行政要求,对各地党支部书记兼任村委会主任下指标。一旦下了指标就麻烦了。如果村里面党支部书记去竞选村主任,真正是建立在民意基础上,不去控制,这样兼任的结果自然而然问题不会很大。但是如果加入了行政要求的话,就会发现上级的操控因素就非常大了。而且一旦操控的话问题就比较麻烦了。相对来讲广东这方面的问题出现的更加严重一些。我把这个问题解释成两个方面,一是在两委矛盾的背景之下,解决农村的党政关系一肩挑是不是一个较好的办法二是一肩挑成为一个解决办法,它的必要条件和前提的要点是什么,要达到什么目标这就回到我们讲的第一个问题,民政部长跟总书记谈,谈的结果是下达了2002年的14号文件。在这份文件里有一个提法非常有意思,鼓励拟推任党支部书记的人选去参加村委会主任选举,如果选上了再在党内进行选举,如果在村民选举过程中落选了,那么这个人就不再拟任党支部书记。这和我们党的逻辑不一致,能不能成为村主任成为了党内选举的先决条件。我们前边提到两票制,其实质就是农村党支部建设必须要考虑民意。现在你同样可以发现,这个精神贯彻进去了。也就是说村主任能不能当选成为了党支部书记在党内能不能当选的一个前提条件。从这个意义上来讲,不管是分开也好,合在一起也好,这个精神是一样的。问题在于在具体的操作过程中有大量的操控。也就是说我确定你为党支部书记以后,通过各种手段保证当上村委会主任。所以首先从政治学的角度来讲,这种一肩挑的做法是把老百姓的民意考虑进去了,第二在具体的操作过程中发生了扭曲。这两者要分开。这是第二种做法,鼓励兼职。这种做法在好多地方受到了欢迎,很重要的原因是减轻了农民负担。第三种做法是河北武安的做法。他们当时有一个背景,党支部已经选好了,然后再选村委会。在中国制度创新有时候程序很重要。先选党支部还是先选村委会看起来好像没什么大不了的,但结果是不一样的。这样下来两委矛盾就成了既成的事实。他们采取的方法是一制三化。我把它总结了一下,就是在承认两套班子的前提之下,一定要合作共事。村民自治了,所以党支部一定不能再采取原来的一把手领导的方式了,而村委会也不能因为村民自治了就不承认党的领导了。基本上就是一种合作共事,相互商量的格局。有了问题一定要举行两委联席会议,重大问题必须两个班子合在一起讨论才能决定。第四种方法是河北清县的方法。当时那里有个村子,前村和后村闹矛盾,这时候两家都必须参与,通过村民代表大会来参与。这样就把村民代表大会制度化了,把党的制度框架纳入到了村民代表大会里去。80年代有个观点,党不能到国家之外去活动。党必须在国家体系内运动,也就是把政治局的框架拿到人大里面去。这样一来,村党支部书记成为了村民代表大会的主席,村委会成了一个执行机构,把党政领导纳入到这里。后来组织部、民政部等6个部门去听了他们的一次报告,其他5个部门都赞成,唯独组织部不赞成。所以这个方法没有进行推广。这是目前主要的四种方法。其中比较盛行的还是前两种方法,两票制和一肩挑。而且这两种方法到最后就合在一起了。中央基本上是鼓励一肩挑,而且中央的一肩挑是把两票制的因素纳入进去了的。农村两委之间的矛盾导致的冲突通过这样一些制度创新的方式相对而言有了一定的缓解。我现在感兴趣的是这些故事对于中国的政治转型意义何在我觉得现在农村基层干部的创新意识很强。中国农村的实践对于我们理论的考察提出了非常有益的启示。我这里观察到的有几个问题,一是基层在搞创新的时候,第一反应是从现有的资料里面去寻找自己的合法性,让村民来参加党支部选举的民意测验票,这是群众路线二是我们一直在讲党的领导、人民当家作主、依法治国,这三者如何统一农民早就做出这样的事情了。从理论上讲,为什么现在人们非常重视两票制两票制完成了什么东西中国的政治逻辑有两种,一方面是通过三个代表自上而下的政治逻辑,在人事问题上党管干部,另一方面是人民代表大会,所谓西方的那一套民主政治原则,理论上它的合法性是自下而上的。所以中国实际上有两种代表,三个代表的代表和人
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黄山道人上传于2013-12-17

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