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行政法论文-民国初年户籍制度变迁研究——行政立法的社会效应浅析.doc行政法论文-民国初年户籍制度变迁研究——行政立法的社会效应浅析.doc -- 2 元

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行政法论文民国初年户籍制度变迁研究行政立法的社会效应浅析摘要户籍制度是一个社会最基本的社会制度,是国家对基层社会控制的重要工具。中国古代社会,人口和土地是国家的重要资源,户籍制度是控制人口和土地资源的重要手段,因此中国古代历代政府十分重视户籍的管理和制度的完善。制度必须适应需求,如果制度不能适应经济社会的需求,不能有效促进社会的发展,必然为时代所抛弃。清末民初,中国的国内危机四伏,内忧外患严重,晚清政府的统治摇摇欲坠,在一些开明人士的倡导下,晚清政府开始注重学习西方,推行宪政、进行变法。而当时户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的,而变革的主要驱动力即在于商品经济的发展和社会的变化,需要新的制度以适应时代的需求。本文试图将民国初年的户籍制度的变革与社会转型结合起来进行考察,分析变革的原因及意义,进而简要讨论行政立法在社会发展过程中的社会效应。关键词民国初年户籍制度行政立法社会效应一、民国初年户籍制度简介中国古代户籍制度与底层民众的生活息息相关,是国家资源配置与社会控制的重要制度,往往与土地制度、赋役制度等结合在一起,不同的时代有不同的制度需求,户籍制度随着土地制度,赋役制度的变化而变化。户籍制度在中国起源较早,发展较完善。据甲骨文记载可知,在商代就开始了人口登记制度,即称之为登人或登众(摘自周自强中国经济通史先秦经济卷M.,北京经济日报出版社,2000),发展至汉代,已形成一套较为严密的户籍制度,不仅要在户籍簿上注明户主的居住地址、年龄、相貌,而且要注明职业,财产状况,如居延汉简甲编第37简记载宋买的户籍簿长安有利里,宋买,廿四,长七尺二寸,黑色(摘自中国社会科学院考古研究所编居延汉简甲乙篇,北京中华书局,1980)。中国古代政府之所以强调户籍制度,在于户籍制度是政府有效控制人口和土地等资源的工具,是国家赋役的重要依据。应该说在中国历史上,户籍制度一直以来变化不小,但是渐进近代,随着1840年鸦片战争以后国内外环境的改变,中国户籍制度发生了剧烈的变化,即自清末试图实行宪政而开始的一系列户籍制度的变迁。(一)清末户籍法律的变革清末,国内危机四伏,农民起义不断发生国内各帝国主义国家的政治、经济和文化已得到迅速发展,中国长期以来奉行的闭关自守的国策被他们的船坚利炮击的粉碎。晚清制度为了挽救自己摇摇欲坠的统治,开始进行变法图强。户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的。1911年,晚清政府在考察欧美各国之后,认识到宪政之进行无不以户籍为依据,而户籍法编订又必由民法与习俗而成(摘自公安部户政管理局编清末至中华民国户籍管理法规,民政部编订户籍法奏折,群众出版社1996年版,第3页),在参考东西各国之良规的基础上制定了中国历史上第一部户籍法单行法规。该法规共八章、184条,其内容可分为户籍的管理、人籍、户籍、罚则四个部分。该部法规的主要特点在于首先,将户籍吏、户籍局置于法规的第一章和第二章,突出了户籍管理机构的地位,反映了政府在观念上仍视户籍为管理人口统制的手段,强化户籍统制功能。其次,法规区分了人籍和户籍。人籍主要是关于个人出生、死亡、婚姻、继承、国籍等比较个人化的信息资料,户籍则是以家庭为单位,关于移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息资料。法规将表现欧美个人主义的个人身份证书和体现中国家族主义的传统户籍相结合,剔除了传统户籍中资产登记项目。户籍开始成为传递人口信息、个人私权保障的工具,而不再纯粹是国家管制人口的工具。再次,法规既规定了民众有呈报户籍之义务,也规定了民众对户籍吏处置不当行为有提出诉讼抗告的权利,将权利与义务统一起来,废除了以往民众只是义务载体的陋习。但是,户籍法制定后未及颁布,晚清政府便灭亡了,户籍法随之搁浅。因此,晚清政府户籍制度实际上仍沿袭了清中后期的保甲制度的一些做法,将人户编牌入甲。不过与保甲制度不同的是,清末编查人户的机构是警察机关。产生这一变化的原因是,随着国门洞开,一些维新改良人士提出了建立西式警察的主张,并提出了警察机构的职责主要有三大项维持治安、清查户口、整顿街道。将保甲户籍改造为具有近代意义的警察制户籍,使清末户籍改革的另一重要功绩。但它仍然是强调对人户的控制,强调户籍的治安功能。总之,清末户籍立法对民国乃至台湾地区和内地户籍制度产生了重要的影响。(二)北洋政府时期的户籍法律制度北洋政府时期,军阀混战,未颁布单行的户籍法规,只颁布了警察厅户口调查规则(1915年)、县治户口编查规则(1915年)、京兆各属户口编查单行细则(1916年)等条例。这些条例一方面承继了晚清户籍法所确立的个人主义与家族主义相结合的原则,规定清查事项主要有姓名、年龄、男女之别及已未嫁娶有无子女、籍贯、居住处所及年限、职业、教育程度、盲哑疯癫及其他残疾、户内人口对于户主之称谓等另一方面,由于战乱,因而更注重对年界20岁到40岁之壮丁、曾受刑事处分者、素行不正或形迹可疑者、户内杂居多数非家属人者的编查。同时将封建时期的保甲制度与近代警察制度结合起来,进一步发展了清末确立的警察户籍制度。与晚清户籍制度相比,北洋政府的户籍制度更强调警察的监控作用。北洋政府无论是户口调查之监督还是具体的户口调查事务均由警察机关负责。甚至是县治的户口编查,也只是在警察机构不完备的情况下适用。并且,即使适用,户口编查长也只有在没有设警察、保卫团的地方,才由本地方的图董、村正等职务或公正绅士充任(参见1915年县治户口编查规则,第1条,第7条)。北洋政府的这种规定大概与当时政局动荡、战乱有关。(三)南京国民政府的户籍法律制度南京国民政府成立以后,认为户籍法与清查户口,及推行地方自治,皆有密切关系。为训政时期初步最要工作。(摘自谢振民中国民国立法史(上册),中国政法大学出版社2000年版,第507页)在推行乡自治的基础上,参照英、美、德、日等国户籍及人事登记的法律制度,于1931年正式颁布了中国历史上第一部户籍法。1934对该法修正,并于同年施行,1946年对该法进行了第二次修正,并公布并施行。该法分通则、籍别登记、身份登记、迁徙登记、变更登记、登记申请、罚则、附则,共八章61条。与晚清的户籍法相比,具有把人事登记与户籍登记合二为一、推行身份证制度、确立了以户立户的编户原则等。不过,在实践中,南京国民政府户籍法并未得到很好实施。由于南京国民政府处于与共产党及其进步力量对峙时期,国民政府将防盗、防匪放在首位,先后颁布了保甲条例(1937年)、县保甲户口编查办法(1941年)等。这些条例虽是以户籍法为基础,但实际上破坏了户籍管理形式统一、平等,保障私权的原则。总的来说,南京国民政府实际实施的户籍制度与保甲户籍制度无异,与以往历代尤其是明清两代保甲户籍并无多少差别,都是通过保甲连坐的办法强化对民众、乡村的控制。二、作为户籍管理的行政立法引起的社会效应在传统社会之中,每一个人都是以户籍身份存在于国家之中,人户与国家之间,是一种束缚与被束缚的单向性关系,人户身份转换的可能性微乎其微。户籍就像一张无形的网,将普通大众牢牢的束缚着。这一情形随着商品经济的发展、户籍赋役功能的逐步弱化而开始发生变化。尤其是清末民初,在中国的被西方列强强行打开之后,传统社会自己自足的自然经济遭到彻底破坏,19世纪后半叶出现了资本主义经济形态。社会经济结构的变迁导致传统户籍网络的破坏,为各种利益集团队的出现提供了条件,也使得建立在传统户籍基础上的社会与国家的关系发生了急剧变化。顺应这一历史潮流,晚清政府起草了历史上第一部户籍单行法规。这部法规虽然没有颁布,但它打破了传统户籍理念,解除了封建社会长期束缚在人们身上的户籍绳索,为民国户籍法律体系的构建奠定了基础,为近代城市化发展、人口流动提供了比较畅通的渠道。(一)清末民初户籍制度变革促进了城市化和城市近代化的进程所谓城市化,是指城市人口规模不断扩大、城市数目日益增加的过程,也是城市近代化的过程。与西欧城市的发展不同,我国古代城镇体系早在春秋战国时期就已初步形成,并一直延续到封建社会。在城市的形成和发展过程中,社会分工的发展和商品经济的繁荣并没有起决定性作用,真正起关键作用的是统治阶层的政治、军事需要。由于封建城市主要是基于行政因素产生,因而户籍在城市管理中具有重要的作用。首先,城市市场的设置须依户口之众寡而定,城市大小规模在一定程度上也会受到户口之多寡的影响。其次,对于城市居民,尤其是工商业者而言,户籍身份是成为城市居民,并获得合法经营的条件。如宋代实行城乡分治,城市居民均被划分为坊郭户,以区别乡村民户。坊郭户市城市居民获得封建国家许可在城市居住、生存的前提。因此坊郭户也要依资产评定户等,按户等高低承担封建服役科配。清末民初户籍制度变革之后,户籍成为保障人们私权的载体,而不再是束缚人身的绳索。农民可以离开土地,四处寻找生活。城市居民,尤其是工商业者,也可以有一定的自由而流动经营。城乡之间、城镇之间真正互动起来了,这一切都有助于推动城市化的进程。传统城市逐渐向近代化方向发展,城市规模、城市数量以及城市的职能都发生了显著变化。另外一点,中国近代化城市的迅速崛起与国门洞开,通商口岸的设立、近代工矿业的发展、交通运输结构的改变不无关系。但在这一过程中,人口流动也具有重要作用,二者是互为因果的关系。笔者认为,在封建户籍制度下,人户的流动是被禁止的。流民,无论是哪种情形,一般都被称为逃户、亡户或浮户等(摘自陆德阳流民史,上海文艺出版社1997年版,第19页),是法律惩治的对象。进入近代以后,户籍制度的变革,解除了对人身的束缚,才使人口的流动变为合法,从而为广大农民流入城市提供了法律保障,进而推动了城市化的进程。因此,从这个角度来看,可以说是清末民初户籍制度的变革直接或间接地促进了中国城市化进程。(二)清末民初户籍制度变革为近代市民群体的产生提供了条件近年来,学者们对近代中国市民社会问题的讨论如火如荼。如金兰、罗威廉等西方学者运用市民社会或公共领域的概念和方法,通过对近代中国某个城市活地区作个案研究,论证中国清代和民国时期,存在着某些鱼市民社会(但不完全相同)的现象,并称之为公共领域。而孔飞力、黄宗智等则持反对意见,认为中国历史上缺少一套足以资助公民社会赖以发展的政治或文化条件。如果一味刻板地套用欧洲的理论构建,我们得到的不只是虚假的现代化,甚至还会得到自由主义萌芽论,亦即资本主义萌芽论在政治上的翻版,而此一概念不过发轫于亟欲表明中国也有的心结。(摘自孔飞力公民社会与体质的发展,载近代中国史研究通讯第13期,第82页、第84页)中国学者则从中西文化、中西历史的比较角度出发,辨析近代中西市民社会和公共领域的差异,概括近代中国市民的状况和特点,形成以萧功秦、杨念群等人伟代表的文化派或思想派或是运用公共领域和市民社会的理论框架对中国近代史作实证研究和探讨,主要运用商会史研的丰富史料和大量成果,论证具有中国特色的近代中国公共领域和市民社会,形成以马敏、朱英等人伟代表的商会派或施政派。陶鹤山认为,无论是中国学者还是外国学者,之所以在市民社会问难题上无法进行深入的研究,关键在于对组成市民社会的主体研究不够,因为常常纠缠不清,无法形成一个共识。因此,陶鹤山通过对市民群体的研究,得出近代中国曾出现一个雏形的市民社会的结论(陶鹤山市民群体与制度创新,南京大学出版社2001年版,第20页)。对于上述观点,笔者不敢妄加评论,也无意于此。从市民社会概念的历史渊源来看,市民社会实际上就是指对应于政治国家的社会公共生活领域,是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。构成这些民间组织和团体的成员,主要来源于从中世纪的农奴中产生了出气的城关市民,从这些市民等级中发展出最初的资产阶级份子。(中共中央马恩列斯著作编译局马克思恩格斯选集第1卷,人民出版社1972年版,第252页)但在中国,城市化道路与西方不同,市民群体的构成与产生方式也与欧洲市民等级构成和产生方式不一样。中国近代城市居民成分复杂,不像近代欧洲那样可以简化为典型的两大对抗阶级资产阶级和无产阶级,除此外,其余阶级都是出于次要的依附的乃至行将被消灭的地位。中国近代城市居民既有为政府部门工作的大小官僚也有工人、脚夫、会党、无业游民、娼妓、江湖术士等城市贫民阶层还有工商资本家,小业主,学生等。在这些人群中,有的学者仅把资本家阶层、新知识份子阶层、城市中小阶层等城市精英阶层列为市民群体。随着近代工业的发展,产业工人人数不断扩大,逐步成为中国新的生产力的代表,在五四运动中能够独立跃上中国的历史舞台,成为中国新民主主义革命的领导者。虽然近代市民群体是与近代城市相伴而生,是历史发展的产物。但在这一发展过程中,清末民初户籍制度的变革为其产生、发展提了一条畅通的渠道。如前所述,户籍制度变革不仅解除了人身束缚,使人户身份转换在一定程度上得以自由、合法的进行。同时也打开了城门,拆除了城墙,使城与城、城与乡之间封闭走向开放,静止的社会走向动态。传统户籍固守的工农士商的身份与职业发生了质的变化,封建官僚、买办、士绅向资本家转换而破产农民、手工业者向近代雇佣工人转换,新的市民群体应运而生。他们与以帝王将相、皇亲国戚、商人、手工业为主体的传统市民在性质和内容上都有很大的不同。他们可以自由迁徙入籍、移籍、就籍、除籍,不再被户籍捆绑在土地上死徙无出乡,斩断了由传统户籍保有的与土地的联系,也基本上摆脱了传统户籍反映的封建宗法制度以血缘关系为基础的等级差序人际关系,而以工作、职业、居住关系为纽带结成非血缘人际关系,这应该是城市意识的产生基础。他们居住在城市拥挤、狭小的空间,不同于传统的村舍结构,基于于自身利益密切相关的公共卫生、交通、治安,移籍公共设施的维护等问题,市民自觉或不自觉地产生一种市政参与意识和市政管理意识(焦润民中国近代市民社会的崛起于文化选择,载沈阳师范学院学报1999年第1期)。总之,正是清末民初户籍制度的变革,改变了传统户籍制度的理念,户籍开始成为国家掌握人口信息,推行宪政的依据,而不再以控制人口、禁锢人身为己任。户籍制度变革使人身获得了极大的解放,为社会结构的分化、新阶层的兴起提供了一个中介由市民群体构成的雏形的市民社会,它成为制约国家权力,制衡国家政权的社会实体的胚胎。传统社会中国家对地方基层严密控管的关系划上一个句号。(三)清末民初户籍制度变革的负面效应根据马克思主义的唯物辩证观,任何事物都是一分为二的。清末民初户籍制度变革虽然促进了城市近代化进程,但也为城市和农村带来了一些负面效应。首先,从城市来看,随着人口流动渠道的畅通,人们涌入城市,城市人口骤增,给城市造成了巨大压力,引发了种种城市问题。如随着人口密度不断上升,城市建筑密度增高、交通拥挤、公共卫生差、治安混乱等。大量农民流入城市形成庞大的产业后备军,冲击了劳动力市场。劳动力供过于求,资本家雇佣条件苛刻,工人收入难以糊口,城市上层与下层的贫富差距日愈加大,冲突也日愈增多。
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黄山道人上传于2013-12-17

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