行政法论文-穿行于一罚和多罚之间——一事不再罚原则之内涵.doc -- 2 元

行政法论文穿行于一罚和多罚之间一事不再罚原则之内涵摘要一事不再罚原则的内涵在学界颇具争议。本文由一真实案例引出，引入行政处罚效益、比例原则和法安定性原则对一事即一个行为的判定标准进行探讨，同时结合一事不再罚原则在执法实践中的具体适用对不再罚进行解读，从而实现对一事不再罚原则内涵的深入探讨。关键词一事不再罚内涵一个行为不再罚一、引言2004年8月，田某驾驶小型客车途经104国道线时，因超速行驶分别被绍兴县公安局交通巡逻警察大队、绍兴市公安局交通巡逻警察支队城区执勤大队、绍兴市公安局交通巡逻警察支队东区执勤大队的监控设备拍照记录，时间分别为15时19分、15时23分、15时25分。后绍兴县公安局交通巡逻警察大队以机动车超过规定时速50％以下为由，对其处罚款200元，绍兴市公安局交通巡逻警察支队以同样理由对其两次处罚款200元。田某不服处罚决定，向绍兴市公安局申请行政复议。此案在申请复议时出现了不同的意见，有人认为田某6分钟内连续3次超车应认定为一事而适用一事不再罚原则，只能处罚一次，也有人认为应认定为多事而排除一事不再罚原则的适用，可以多罚。一事不再罚原则一经提出即成为颇具争议和分歧的行政处罚原则，在行政执法过程中的适用也缺乏统一。究其原因在于人们对于该原则的具体内涵和适用规则缺乏统一的认识，本文拟就该原则的内涵和具体的适用规则进行进一步的探讨以揭开覆盖在该原则上的层层面纱，呈现其本来的面目。二、一事不再罚原则之内涵的各观点评析凡是论及一事不再罚原则的著述一般都会对其内涵的不同表述罗列一番，由此可见一事不再罚原则之内涵的界定确实存有很大的争议。综合起来，学界大致有四种观点，其一指个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，其二指同一行政机关（含共同行政机关对）对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚，其三指对行政相对人的一个违法事实只能用一次行政处罚，其四指行政相对人的一个行为违反一种行政法律规范时，只能由一个行政机关做出一次处罚。分析以上几种观点，不难看出，人们试图界定一事不再罚原则时在以下两个界分点上出现了争议，正因为对于这两点持不同立场而导致了对该原则内涵界定的莫衷一是。一为处罚主体，即对于处罚的主体是仅限于一个处罚机关只能进行一次处罚还是指所有处罚机关的处罚次数总和不能超过一次。二为处罚的理由即行为违反的行政法律规范。一个行为在违反了一个行政法律规范时只能给予一次处罚还是一个行为无论违反了多少个行政法律规范都只能给予一次处罚。以下笔者将分一事、不再罚两个部分来探讨一事不再罚原则的内涵。三、一事即一个行为的探讨（一）研究现状及评价一般而言，若行政处罚实践中出现的都是一个可自然察知的行为，违反了一个行政法律规范，同时只由一个行政机关管辖（此种情形在后文中称为典型的一个违法行为），则一事不再罚原则的适用将简单明了。然而现实生活的错综复杂和行政执法实践的灵活多变使得一事的判断非常困难。人们在阐述一事不再罚原则中的一事时，往往用一行为来解释，然而这种具有同义反复之嫌的解释不能彻底解答人们对于何为一行为的追问。在本文中，一事与一行为是在相同意义上使用的。笔者以为要界定一事不再罚的内涵，首先要界定何为一事即一行为。综观各著述，对于单一行为和多数行为的区分一般出现在刑法关于罪数形态的讨论中，在行政处罚领域则鲜有提及。刑法理论中出现过的行为个数判断标准有自然行为说、社会行为说、犯意行为说、法律行为说（构成要件说）等。自然行为说认为行为就是人的身体的外部动作,所谓一行为,就是从事物的自然观察上其行为是单一的。社会行为说认为行为是具有社会意义的人的有意志的身体动静,所谓一行为,就是从社会观察上具有一个心理意思的活动。犯意行为说认为行为是基于犯意而进行的动作,行为的本质是犯意。因此,认定行为的个数应以犯意的个数为标准。法律行为说认为行为的单复数,应当依照所符合犯罪构成要件的次数来认定。在行政法领域，我国大陆学者对一个行为标准的探讨不很彻底，较有代表性的学说认为相对人只符合一个行政违法构成要件的行为属于一行为。依照此说，能充分满足一次构成要件的事实就是一个行为，以此类推。如销售假冒他人商标的伪劣商品，分别违反了产品质量法和商标法两个规范，分别符合了两个违法行为的构成要件，因此该表面上的一行为实际上属于数行为。而台湾有学者认为在刑法上对于如何判断一个或多数行为所发展出之原则，在行政秩序罚上亦同有适用。持此说的学者一般都认为行政处罚和刑罚只存有量的差异不存在质上的不同，因此，关于行为数量的判断规则可当然适用于行政处罚领域。笔者以为，在行政处罚领域，在研究一事不再罚原则这一特定语境下来讨论一行为的标准，可以借鉴刑法理论中关于一犯罪行为的判断标准，但又不能完全照搬这些标准。原因如下，首先在刑法理论中，关于一个犯罪行为的判断标准本来就各式各样，学者尚未达成统一意见，行政处罚领域的一个违法行为的判断标准若完全套用刑法中各理论则同样陷入多重标准无法达成一致的境地。其次，刑罚和行政处罚毕竟属于两类不同的处罚方式，有各自不同的责任构成要件、适用对象、实施依据、原则和目的。因此大陆学者完全按照构成要件理论来确定行为个数，从而排除了想象竞合行为、连续行为等行为类型存在的可能，略显刻板。台湾学者完全照搬刑法中关于单一行为与多数行为的判断规则将难以体现行政处罚本身的特点，同时不探究规定各个行为类型的原因和背后的基石只以行政处罚和刑罚只存量之差异而全盘吸收，也失之武断。（二）行为个数判断标准探究要找到一个适用于行政处罚领域的判断单一行为与多数行为的合理的标准，可以按以下几个思路来考量。笔者以为，单一行为与多数行为的判断取决于对违法行为事实要进行一罚或多罚的考量。选择对于特定的违法事实应一罚还是多罚以此来推定该违法事实属一事（即单一行为）还是多事（即多数行为）的逆向思维方式有助于我们绕开单一行为与多数行为判断标准的团团迷雾，直面违法事实，对其进行考量从而解决适用一事不再罚原则时的争议。而在判断一罚或多罚时，应围绕以下三点进行考量。1、行政处罚效益的引入判断对于特定的违法行为事实应进行一罚或多罚，笔者以为可以引入行政处罚的效益来进行考量。效率与均衡是贯穿整个法律制度的核心理念,法律制度的设计潜意识来自效率的要求。当行政处罚的产出大于成本的投入时，效益为正。而我们在判断到底是否施以处罚及施以何种处罚时，应判断处罚是否能产生正的效益及何种处罚方式才能达到最大的效益。具体而言，所谓行政处罚的成本是指国家运用行政权力对违法行为进行制裁达到维持秩序、预防新的违法等目的所可能支出的代价。行政处罚的成本包括处罚自身的成本和处罚相关成本。处罚的自身成本是国家在一定时期内明确规定的处罚量。处罚的相关成本是指行政处罚自身运行所引起的并为其服务的必要的费用支出包括立法成本、执法成本和司法成本。行政处罚的产出或收益主要是行政处罚实施后所产生的实际结果。处罚的产出与处罚的目的密切相关。违法行为表现出一定的社会危害性。行政处罚则表现为一定的正义的价值取向。行政处罚的产出则表现为符合行政处罚目的的有效部分。为保证获取最大的行政处罚效益，必须要以最小的成本获取最大的产出。鉴于行政处罚本身的特殊性，处罚的产出并非一个随着成本加大而自动升高的量，它存在一个值域，而且与处罚成本之间并非成正比例的函数关系，也就是说人们不能通过无限制地增加处罚成本来增大处罚产出。这就是抗处罚性的产生。处罚过重，久而久之，会增加行为人对处罚的耐受力，造成对处罚反应迟钝、淡漠，从而失去处罚应有的威慑作用，无法实现处罚之目的。同时，由于处罚的严厉程度越高，行为人规避处罚的可能性便越大，从而导致处罚相关成本也要随之增加，这种两成本因素间的互动递增终因无法使处罚产出相应递增将最终导致处罚效益的低下。由此我们可以推出如下规则，首先，处罚成本和处罚产出的取值范围各自都有一个上限和下限，设置处罚方式时必须将其控制在一个合理的取值范围内。其次，处罚效益曲线并非一条纯递增的曲线而是存在着递增和递减两个趋势。将其转折点命名为D点，则在D点前，效益曲线是一条递增曲线，处罚成本的投入能够导致处罚产出的增加，而在D点之后，效益曲线是一条递减曲线，处罚成本的投入将导致处罚产出的减少。最后，为获取最佳处罚效益，必须使处罚成本和处罚产出之组合接近D点，即用最适当的成本达致最大的产出。2、比例原则的适用比例原则被认为如同民法上之诚信原则一般,以帝王条款的姿态君临公法学界,成为公法学上最重要的原则之一。比例原则有广义和狭义两层含义广义上，比例原则包括适应性原则,即国家所采取的措施,都要适应于它所追求的法律所规定的目的必要性原则,即如果以国家措施干预公民自由为实现公共利益所不可缺少,那么这种干预必须是最低限度的比例性原则,即国家措施的采取对当事人来说是不过分的,对国家的目标来说又是适当的。这一点又被称为狭义的比例原则。该狭义的比例原则类似于过罚相当原则，即行政处罚应与违反行政法义务，破坏行政管理秩序的程度、再犯的可能性以及行政处罚所要达到的目的之间成正比。引入比例原则可以优化行政处罚成本的配置。如上所述，行政处罚的成本包括处罚自身的成本和处罚相关成本。而比例原则要求达致处罚目的即产生处罚收益必须采用适当和必要的手段。即必须要采用能达到处罚目的的手段，并选取产生最少不良作用的手段。3、法安定性原则的要求法若朝令夕改，民将无所适从，因此法之安定性原则在理性法治社会的建构中被人们充分认识并赋予了重要地位。法之安定不仅体现为法律规范内容的稳定，同时也体现在执法过程中法律适用结果的确定。试想若人们任一违反法律规范的行为受到一处罚后，公权力对于该行为的否定性评价和处罚并无最终的确定力，实施该行为的人将随时有受到后续处罚的可能，此种不确定的追诉的威胁将严重损害人性尊严和自由，同时也严重破坏了法的安定性。因此，对于违反法律规范的行为，只能动用一次公权力对其进行审查和处罚，并产生一个终局的结果。法安定性原则要求对于行为尽量只进行一次评判，即一次法律评价能获得较为稳定的效力。在要进行多次处罚的情况下，若第二次的处罚已经与第一次处罚相隔良久，则此时就不宜再行处罚以保证法之安定与人民之信赖。所以法安定性原则的提出对于一罚或多罚的选择提供了另一重要的考量因素。（三）具体各行为类型的分析以下笔者将结合行政处罚中出现的各种颇具争议的行为类型进行一罚或多罚的探讨，进而将其归入一行为或多行为。1、继续行为刑法罪数形态中有关于继续犯的规定，主要是指犯罪行为与不法状态在一定时间内处于继续状态的犯罪。如非法拘禁张某达数日的行为。对于继续犯的处罚一般都以一个犯罪来定罪量罚。行政处罚领域也同样存在这种行为类型，即行为人的违法行为及由此而形成的违法状态有意或无意地维持下去。如一直不遵守税务申报义务或者不带驾照行车。对于继续行为应如何处罚即认定其为一个行为抑或数个行为，笔者认为应认定为一个行为。继续行为中违法行为及其违法状态的继续系与行为本身的性质有关，它产生的理论根源就在于行为存在着时间的跨度性。但总体而言，继续行为只有一个违法故意，实施的也是一个自然意义上的行为，侵害的通常也只有一个法益，因此与典型的一个违法行为的特点相符。根据行政效益最大化原则，在达致相同的处罚产出时应选择最小的处罚成本。假定对典型的一个违法行为进行一罚可以有充分的处罚产出时，继续违法行为因其与典型的一个违法行为并无二致，因此也应选择最小成本即对其进行一罚。2、想象竞合行为在刑法理论中，想象竞合犯是指出于一个犯意（故意或过失），实施一行为触犯数罪名的犯罪形态，如开一枪，打死一人，打伤一人。此种行为类型，理论上多将其视为实质一罪，即表面上有数罪特征，但实质上属于一罪，因其不具备多个充足的犯罪构成。对于想象竞合犯该如何处罚，有多种不同的看法。有从一重处断说，即按照较重的刑罚处罚。又有从一重重处断说，即按照处罚较重的刑罚再从重处罚。不管是何种处罚方式，都不主张实行数罪并罚，其主要理由一般都在于行为人只实施了一个自然意义上的行为。在行政处罚领域，与想象竞合犯相对应的行为是想象竞合行为，主要表现为行为人实施了一个自然意义上的行为，却违反了多个法律规范，且各法律规范的假定部分所规定的行为的构成要件互不相同。如某人的暴力抗税行为，致征税人员受伤，既违反了中华人民共和国税收征收管理法，又违反了治安管理处罚条例，此处即为一个自然意义上的行为符合了两个不同违法行为的构成要件，属于想象竞合行为。就处罚产出而言，为达到一定的处罚收益，对行为的处罚必须要达到预期的处罚目的，就上例而言，按照中华人民共和国税收征收管理法进行处罚是为了维护国家税收征管的秩序，而按照治安管理处罚条例进行处罚是为了维护国家治安管理秩序。因此，行政处罚必须同时达到既维护国家税收征管秩序，又维护国家治安管理秩序的目的。就处罚成本而言，笔者以为此时可对想象竞合行为和与之违反了相同的数个法律规范，产生数个结果的一个行为人的数个行为进行比较。对于后者，假定按照既定数个法律规范，分别施以数个处罚是能产生处罚效益且符合比例原则的，那么想象竞合行为与之相较由于只实施了一个自然意义上的行为，情节上轻于后者，若行为人受到与之相同的处罚则无法体现比例原则。因此，笔者以为若多个规范对于违法行为规定的处罚种类相同，则一次处罚