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行政法论文-行政案件的诉讼请求、审查范围及判决方式的关系研究.doc行政法论文-行政案件的诉讼请求、审查范围及判决方式的关系研究.doc -- 2 元

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行政法论文行政案件的诉讼请求、审查范围及判决方式的关系研究在一般情况下,人民法院审理行政案件总是根据原告的诉讼请求,对被诉的具体行政行为进行审查,然后将审查结果适用有关行政法律、法规,作出相应的判决,即诉讼请求、审查范围和判决方式三者关系顺畅清晰,但有些情况则不尽然。例如某乡政府批了一块土地给甲建房,乙提出异议,认为其中一部分的土地使用权归自己,乡政府的批地行为侵犯了自己的合法权益,便提起行政诉讼,请求人民法院撤销乡政府的批地行为。经查,乙所谓讼争地的使用权,是乙的事实认识错误,乡政府的批地行为不存在侵犯乙的土地使用权的问题,因而,人民法院判决从理论上说,人民法院不论诉讼请求是什么,都应当对被诉的具体行政行为进行全面审查,以纠正一切违法的具体行政行为,从而保障公民、法人和其他组织的合法权益,在多数情况下,这种纠正与保障具有一一对应关系。但在上述的案例中,就不具有这种一一对应关系。理论界关于人民法院是只就原告诉讼请求进行审理,还是超出诉讼请求范围对全案进行审理,历来有两种观点。第一种意见主张不能超出原告诉讼请求范围进行审查。理由是①行政相对方在规定期间内对某一具体行政行为没有提出诉讼请求,即可以推定行政相对方服从了行政机关所作出的行政裁定,从稳定行政法律关系考虑,法院不宜进行审查。②行政诉讼实行告诉才处理原则,行政相对方没有提出的诉讼请求,法院一般不应审查,如果法院审查,可能会挑起新的争议。第二种主张全案审理。理由是①行政裁决只要不合法就应予以纠正,否则不能保证法律正确贯彻实施,不利于保护公民、组织的合法权益。②被诉具体行政行为与相关的行政行为有密切联系,法院不全面审查可能引起新的纠纷,行政争议不能彻底解决。由此,我们有必要从更深的层次来认识我国行政诉讼的宗旨(或称目标模式),并以此来指导行政审判实践。由于我国是经历了长期封建制度的国家,官贵民贱、民不告官的封建传统观念还很有影响,民要告官很不容易,另一方面,现代行政权所具有的广泛性和强制性,使得行政机关及其工作人员在行使行政权时主观性、随意性增大,以至滥用职权、以权谋私、侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的现象时有发生,有时甚至很严重。我国行政诉讼制度的建立和发展,正是基于这样的现实背景。反映到行政诉讼法上来,就是第一条的规定保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权。就是说,我国行政诉讼的宗旨就是保护公民、法人和其他组织的合法权益,而维护和监督行政机关依法行使行政职权只不过是这一宗旨的副产品,即人民法院对被诉的不侵犯原告合法权益的合法的具体行政行为予以维持,否则予以撤销、限期履行或变更,从而实现维护和监督功能,如此认识,其法律和理论根据有①制定行政诉讼法的宪法根据主要是第41条,公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉,控告或者检举的权利,由于国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。可见,行政诉讼的宗旨是落在被侵犯的合法权益的补救上。②行政诉讼和民事诉讼一样都是实行不告不理原则,即人民法院行使维护和监督的职能是被动的而不是主动的,是有限的而不是无限的。③从行政诉讼法第2条看,能够提起行政诉讼的只能是那些认为自己的合法权益受到直接侵犯的公民、法人和其他组织,没有这一基本事实就不能提起行政诉讼,对损害社会公共利益没有造成特定人损害的具体行政行为,公民、法人和其他组织不能提起行政诉讼,甚至检察院也不能提起公诉。④把抽象行政行为排除在行政诉讼范围之外,因为这种行为违法的话,损害的对象不是特定的,原告难以确定。这也是设立行政诉讼法第十二条第(二)项的主要原因之一。由此可见,人民法院通过行使审判权来维护和监督行政机关依法行使行政职权,完全是从保护公民、法人和其他组织的合法权益这一基本点出发,没有后者就无从谈起前者换言之,即便被诉的具体行政行为违法,但并不影响原告的合法权益,则人民法院不宜在裁判文书中对违法的具体行政行为作出某种决断,否则,该判决失去依托,即没有诉讼请求为根据,正如原告只对具体行政行为提出异议,没有提出行政赔偿,人民法院不宜径行判决赔偿一样。应当明确的是诉讼请求是原告方提出的,原告可能因为法律知识的缺乏,诉讼请求提得不准确,或者遗漏,并且在诉讼过程中原告还可以有条件的追加或变更诉讼请求,因此人民法院应当不囿于原告的诉讼请求,但也不能漫无边际,其审查范围确定在与原告合法权益有关的方面即可。但判决时则不能超出诉讼请求作出判决,更不宜作出没有诉讼请求为根据的不利于原告的判决。关于审查范围,从行政诉讼之初就存在着法律审和事实审之争。所谓法律审就是指人民法院在审理行政案件时只能对被告作出具体行政行为适用法律是否正确、适当进行审查,对事实问题不必或者说无权进行审查。其主要理由是行政机关作出具体行政行为时已调查取证并载入卷宗,法院再进行事实审查,未免重复不对事实进行审查,可以提高办案效率,有利于行政纠纷尽早解决。所谓事实审就是指人民法院对具体行政行为要全面审查,不应局限于法律审。其主要理由有法律问题和事实问题密不可分,只有当一定的法律事实产生之后,相应的法律问题才会产生。审查具体行政行为依据的事实是否真实存在,是审查行政机关作出具体行政行为适用法律是否正确、适当的基础从我国目前的情况看,行政机关大都没有专门的审查事实的机构或专家,也没有一套防止偏见的规则或程序。所以,审查被诉具体行政行为必须对其所依据的事实和适用的法律,以及是否依法定权限和程序进行全面审查。现在先撇开什么法律审和事实审的素语以及有关理论,仅就笔者作为一名法官而言,从来就没有不对案件事实进行审查就能作出判决的不对案件事实进行审查,就能判断出案件适用法律是否正确,是难以想象的。实践中甚至有具体行政行为根本就没有适用任何法律根据,这种案件是不是压根就不用审了呢因为无可审查。行政案件与民事案件在事实上相比有其特殊性,民事案件有客观事实和当事人认为的事实行政案件有客观事实和行政机关认定的事实。民事案件中当事人认为的事实不是依据法定程序作出的,主观随意性较大,在整个诉讼过程中也经常变动。行政案件中行政机关认定的事实是按照法定程序和权限作出的,在诉讼过程中较少也难以改变。但不管是当事人认为的事实,还是行政机关认定的事实,其中都含了人的因素。从哲学角度说,主观能够正确反映客观,但由于受到人的局限性的影响,如认识能力、认识手段、条件等,正确反映客观并非轻而易举,何况行政机关的具体承办人在办案中再掺杂进一些其他因素呢实践中反映出来的情况也说明这一点,有相当一部分案件,原告方也认为,如果事实是行政机关认定的那样,则适用法律就没有错,而事实恰恰不是行政机关认定的那样,所以适用法律也就是错的。从法律规定来看,行政诉讼法第四条规定,人民法院审理行政案件,以事实为根据,以法律为准绳。如果不对事实进行审查,何谈以事实为根据行政诉讼法第五章是有关证据的规定,并要求证据经法庭审查属实,才能作为定案根据。如果不对事实进行审查,证据有何价值行政诉讼法第五十四条规定,具体行政行为证据确凿,是人民法院维持被诉具体行政行为的必要条件之一而被诉具体行政行为主要证据不足的,人民法院有权判决撤销。如果不对事实进行审查,这类判决的根据何在行政诉讼法第五十九条规定,人民法院对上诉案件,认为事实清楚的,可以实行书面审理,即是说,事实不清的,只能实行开庭审理。这些都是人民法院有权也应该进行事实审的明证。事实上,合法性审查本身就包含着对事实的审查。尽管笔者主张事实审,即,既审查行政机关所认定的事实是否符合客观事实,也审查具体行政行为适用法律是否正确。但是,其审查范围仍围绕着诉讼请求进行。此外,还应当明确,事实审不等于人民法院在作出判决时代替行政机关作出具体行政行为。如,行政机关拒绝颁发营业执照的案件,如果经审理,原告完全符合条件,也依照法定程序递交了有关文件,就应当判决行政机关履行颁发营业执照的法定职责,而不是由法院发给原告营业执照如果行政机关仍拒绝颁发,人民法院可以依当事人申请,采用按日罚款的强制措施。现在回头分析前面的案例。乙的诉讼请求是撤销乡政府的批地行为,人民法院便对该批地行为进行审查,但是不是必须对该批地行为的所有方面(环节)的合法性进行审查呢笔者认为,根据前述的行政诉讼宗旨,没有必要对被诉的具体行政行为的合法性进行全面审查,其审查范围与影响原告的合法权益相吻合即可,本案批地行为的合法性涉及许多方面,如审批程序是否合法,审批面积是否超出法定面积,被审批的土地是否还有侵犯其他人的使用权等等。然而,这些与乙的权益均无关,因而乙的权利主张只是其中一部分的土地使用权属自己,所以人民法院只对这一部分进行审查。被告举证说明该土地的使用权不属于乙,而乙又提不出反证,则乙的权利主张不能成立,其诉讼请求人民法院自然不予支持。对照行政诉讼法第54条,唯一可考虑的判决方式只有维持━━且慢维持该批地行为,意味着该批地行为是合法的,但人民法院并未对该批地行为的合法性进行全面审查,如果审批面积根据甲的人口已超出法定面积(这与乙的合法权益无关),那么判决本身就站不住脚,换句话说,作出维持判决是要担风险的,也不实事求是,这时我们不无遗憾的说行政诉讼法第54条不完全适应审判实践的需要,因而,我们必须采用民事判决的方式━━驳回诉讼请求,即对被告的具体行政行为的合法性不作肯定或否定的判断。采取这种判决方式的合理性是显而易见的首先,给行政机关纠正错误、去掉瑕疵留下了可能性,因为既然法院以判决的形式维持了,行政机关也只能将错就错,即使去掉瑕疵、纠正错误亦成了不合法的行为,也有损于国家行政机关的威信。其次,易于使当事人息讼,因为当事人难于理解法院为什么要维持错误的行为,而采取驳回的方式,只意味着当事人丧失胜诉权,法院把余地留得宽一些比较主动。实践证明,如此处理效果很好。从实践中再回到理论上来,我们有理由对一个通行的命题进行反思行政诉讼的核心就是对具体行政行为的合法性进行审查,合法的予以维持,不合法的予以撤销或限期履行,这种提法太笼统,且有缺陷,只是对行政诉讼法浅表诠释,未能将行政诉讼的宗旨落实进去,容易造成认识上的混乱。笔者认为,比较全面、深层次的提法应当是对影响原告合法权益的具体行政行为的合法性进行审查,并作出维持、驳回诉讼请求、撤销或部分撤销、确认违法、限期履行等相应判决(变更判决是例外)。针对不同的诉讼请求和审查范围,人民法院应适用相应的判决方式。具体如下①维持判决只适用于具体行政行为的所有方面都与原告合法权益有关,并对其合法性进行了全面审查,且合法的情况。②驳回诉讼请求的判决适用于无须对具体行政行为的合法性进行全面审查,但原告的诉讼请求也不能予以支持的情况。③撤销或部分撤销的判决适用于具体行政行为侵犯原告的合法权益的情况,但可视需要,判决被告重新作出具体行政行为。④限期履行的判决如果原告诉被告不履行或者拖延履行法定职责,审查范围界定在被告是否应当履行或者是否应当及时履行而拖延履行,如果原告有理且仍有履行必要的,应用限期履行的判决如果原告无理,对要式具体行政行为(如书面答复等)应用维持判决,对非要式具体行政行为应用驳回诉讼请求的判决。⑤变更判决只适用于具体行政行为的性质是行政处罚,且显失公正的情况。但是,显失公正也可以作为撤销的理由,通常发生在不宜变更的情况下,如罚款的同时又吊销营业执照,经审理认为显失公正(畸重)的,可以维持罚款部分、撤销吊销营业执照部分,这实际上仍是一种广义的变更,只是以更具有逻辑性的维持、撤销的形式出现罢了。⑥确认违法判决行政诉讼法没有规定确认违法或无效的判决形式,但审判实践中仍无法离开这种判决。例如,行政机关以口头形式拒绝履行法定职责,但在作出判决时已没有履行必要的,对此既不好适用限期履行判决,也不好适用撤销判决或变更判决,更不能适用维持判决。除了用确认违法判决外,别无他法。对于非要式的违法具体行政行为或者已经执行终了的违法具体行政行为(如治安拘留、
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黄山道人上传于2013-12-17

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