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行政法论文-行政程序法之参与原则研究.doc行政法论文-行政程序法之参与原则研究.doc -- 2 元

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行政法论文行政程序法之参与原则研究「内容摘要」参与原则是行政程序法的一个程序性基本原则。伴随着传统行政向现代行政转变、传统行政程序向现代行政程序转变的演进,行政相对人参与原则理念引入程序实践和法典内容已尘埃落定。参与原则的具体内涵、理论基础和实际功能是首先须加以审视考量的其次参与原则所涵盖的具体制度、范围、层级、方式、场所、保障机制等内容也需系统而重点关注的最后通过对域外行政程序法典规制之现状考量,以期对国内法典草案的拟定进行全方位的构建,特别为将来制定的行政程序法中的参与原则作出系统且有效的规制提供立法思维路径。总之对上述方面作出系统的理论阐述和必要的前瞻性思考是行政法学界的当务之急。「关键词」行政程序,行政程序法,参与,参与原则一、参与原则的语义解析(一)语义解析葡萄牙行政程序法第8条明确规定了参与原则,公共行政当局的机关,在形成与私人有关的决定时,尤其应借本法典所规定的有关听证,确保私人以及以维护自身利益为宗旨团体的参与。澳门地区行政程序法第8条也作了相同的规定。但法律没有对其作出比较具体的概念性解释,因此,参与原则语义来源的考查和具体内涵的界定是我们首先要做的工作。参与一词在政治学中被认为是一种行为,政治制度中的普通成员通过它来影响或试图影响某种结果。参与不同于参加,它包含主体的主动性的因素,而非作为一个客体消极被动地参加某一处理结果。常理言之,对参政权利实现的渴望是处于政治生活中人们最基本的诉求,而参与行政的权利则是参政权的自然延伸。何谓行政参与有的学者认为其基本内涵是行政机关在进行行政决策、制定规范性文件和制定行政计划时,应尽可能地听取和尊重行政相对人的意见,并赋予利害关系人以申请发布、修改或废除某项规章的权利。1实际上,行政程序中行政相对人的参与还应包括具体行政行为和行政救济等各方面,可以这么说,行政相对人在行政程序中的参与应是全方位的、多层级的。同时行政程序的参与理论也是逐步引自诉讼程序的参与原则而进一步完善的。在诉讼程序参与原则中2,诉讼当事人有权参加诉讼是一项基本诉讼权利,它是法律面前人人平等原则在诉讼领域的直接反映。随着现代法律制度的发展该原则已向非诉讼领域扩大,目前已经扩大至立法、执法、行政及法律监督等法制的各个环节。笔者认为行政程序法的参与原则是指受行政权力运行结果影响的利害关系人,除法律有特别规定外,应当有权参与行政权力的运作过程,并对行政决定的形成发挥有效作用的程序性原理依据。3作为参与原则一般应具有以下的特征一是程序性。参与原则是典型体现行政程序中权力运作的一种程序规则。行政机关和行政相对人及其他程序参与人共同在程序运作过程中扮演着不同的角色,行政相对人作为参与主体却始终占有主导地位。二是自主性。是行政相对人参与主体地位的重要体现,参与必须是自主和自愿的,而不能是非自愿或由他人控制的。参与是一种实际行动,而不是单纯的心理感应或欲望冲动,公民必须亲自通过身体活动参加到一种过程中,而不是只作为旁观者静观过程的进行而无所作为。三是有效性。它是参与原则的核心体现。参与具有明确的目的,即争取某种结果,或改变某种状态,使其按照自己喜好的标准得以形成,即以达到满足自己要求的结果为目的。因此有的学者认为行政程序法的参与原则是指有效参与,即受行政权力运作结果影响的人有权参与行政权力的运作,并对行政决定的形成发挥有效作用。4四是互动性。参与过程是行政主体行使行政权与相对人参与行政形成的互动过程。这种互动过程意味着双方必定存在协商、对话和甚至对峙、冲突,同时又通过协商与对话路径来解决利益冲突与对峙的,最后达成双方的让步或双赢的共识。五是有限性。尽管参与原则不仅适用于执法、立法等行政行为领域,而且在行政计划、行政指导和行政合同等领域也有一席之地。但在我们的社会中,让人们在每一个可能对他们造成重要影响的重要裁决程序的每一个重要阶段都参与进来,这几乎是不可能的。5国家容忍参与的程度必然要与社会良性发展的要求联系在一起,不能追求无限制的参与,否则会导致行政权运作的失衡,正常的行政秩序也难以为继。参与原则作为一项法律原则,是一种以行政积极地位实现为前提而建立起来的。从承认个人自由,到承认收益权,再到认可参政权为基本权利或人权。6这反映了人类对人权认识的历史发展基本过程。可以这么说,参政权是现代人权的灵魂,而参与行政的权利则是参政权灵魂的核心指标。在行政主体作出各项实体决定时,公民只有被尊重为行政法律程序的主体,享有充分的陈述意见、辩论等参与机会,才可能真正捍卫自己以人格权、物权等为代表的实质意义上基本人权。以参与为原则作为行政程序的基本原则,不仅内化了宪法精神,肯定并尊重公民的主体地位,彰显人性的尊严,而且从根本上树立起行政程序中保障人权的立法目标模式。7(二)参与原则确定的依据行政法主要是调整行政权力的取得、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系的法,注重调整行政权与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。8也就是说,行政法既有以行政权为重心发挥其作用的方面,也有行政相对人参与行政活动、发挥其作用的方面。在现代行政法中特别要注意这一点,不仅行政实体法如此,行政程序法更如此。当代宪法学者和行政法学者普遍认为,参与是民主政治的基石。现代民主宪政和民主行政的成长,主要系于政治参与和行为参与,正当法律程序(包括行政程序)的概念正是在这种背景下提出和成长起来的。各国行政法莫不在这方面有所突破,从而改变了行政相对人在以往法律关系中实际所处的客体地位。因此参与原则引入行政程序法是不仅是必要的,而且具有其生存的社会根由。它不仅是公民参与权利的体现,也是民主行政的基本要求,更是发展中的基本人权观念的落实。同时参与原则适用于各项制度,9因而具有很强的现实可操作性。参与原则是建立在同其他原则逐渐分立基础之上的,是由于内在规定性使其独立生成的。首先参与原则与公开原则是有区别的公开是公民对行政行为知的权利,行政主体在其过程中占主导地位公民参与原则是其为的权利,行政相对方在行为过程中占据主导地位。其次参与原则与公正原则也是有区别的公正是公民在行政行为中的客观要求,参与则是主观行动无知则难为,没有客观条件,主观行动则难以实现。可以说,公开、公正和正当等原则是保证参与的有效性。因此,从这个层面上而言,参与原则是整个行政程序法基本原则的核心。二、参与原则的演进、功能及其理论基础(一)演进笔者认为行政程序法参与原则演进路径是建立于程序正义理念基石之上,成就于行政管理观念的转轨与宪政理念的日趋成熟时代背景之下,形成于现代行政程序理念的勃兴之际。1、程序正义理念的指引早在古希腊时期,公民的民主参与政治现象就已出现,特别在城邦的立法、行政管理领域比较普遍,这为现代公民参与制度的勃兴奠定了一定的理论基础与实践经验。国外的行政程序参与制度及理念大多渊源于古老的自然正义的理念,这种理念也是后来中世纪所提倡的先例解释即要求裁判者不偏袒及公开听证的规则。正如法律程序成为政治参与的一种替代形式。10美国学者萨默斯认为,民主社会的法律程序的普遍特征是将各种不同的参与角色分配给公民以及由公民选举出来的公民,选举就是这样一种典型的程序。而在包括立法和法律适用在内的其他法律程序中,公民一般也应通过诸如提证、游说、建议等方式进行参与。11可以看出,从政治参与到法律程序的参与演进,始终以正义之神为价值指引的。不管是自然正义(NaturalJustice)原理还是正当程序(Dueprocess)理念,如今都逐步被行政法领域所接受。这种正义的落脚点也就在于让行政相对人介入行政权行使过程,建立以相对人参与行政为核心的程序法律制度。2、宪政理念的日趋成熟参与原则是现代社会中民主参与理论发达的产物。西方市民社会的自治观念为现代公民参与权力行使提供了宪政理念的前提。尽管传统社会对政府的民主管理制度并不欠缺参与机制,但自20世纪以来,政党政治的发达强化,特别具有民主核心的议会对政府的控制效能急剧下降,反而出现被政府控制的趋势,许多国家普遍出现了议会大权失意和行政权的扩张,国家权力中心由议会转到政府。人们已经感受到传统的民主参与理论不足以控制行政权力,保护公民权利。于是现代的民主参与理论与实践试图通过扩大民主制度中的参与机制作为摆脱传统的民主制度困境方略,公民不仅可以通过选举议会参与,而且有权越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中。民主宪政的基本内容是通过法律规范控制权力,以保障人权,最终达到国家权力回归人民。世界之潮流,民主宪政思想日益深入人心,作为权力的实质主体的公民无论是形式上还是实质上都应更多地参与国家的管理活动,直接表述自己的意愿。如果公民有作为公民而积极行动的实际权利,也就是说,当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视作一种权利的时候,民主才是名副其实的民主。123、行政管理观念的转轨带有极强的扩张性、公定性等特点的行政权的膨胀,行政国的出现,是现代政治的一大特色。孟氏曾曰一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方休止。13因而有必要借助外部力量来建立达到对行政权这只猛兽的制约机制。传统的对行政权的制约途径之模式就渊源于孟氏的三权分立学说,强调由立法权、司法权等权力对行政权的制约。以及目前我国实行的议行合一宪政制度,对行政权的制约主要通过人民代表大会、法院和专门的行政检察机关来实现。这种行政权的监督制约模式与西方的权力制约权力模式一样都存在着明显的局限性。14随着20世纪后行政权的急剧扩张,议会制度的功能越来越不能适应当代社会发展的基本要求,国家的权力中心由议会开始转移到了政府,政府的权力控制着每个公民从摇篮到坟墓的全过程。因而,从法律上保证公民积极地参与此行政过程,是公民保护自已合法权益,监督政府依法行政的重要手段。从而也为服务与合作的现代行政理念提供理论支撑。为此,澳门行政程序法第8条规定公共行政当局之机关,在形成与私人有关之决定时,应确保有私人之参与,尤应透过本法典所规定的有关听证确保之。这种制约监督方式正是体现了现代行政法的权利制约权力观念模式。154、现代行政程序理念勃兴现代行政程序16是指资产阶级革命胜利后建立的行政程序,充当了制约行政权、保护民权的角色,重在外部行政程序的规范,追求程序正义基本理念,确定了相对人对程序的参与权。17而行政相对人对行政程序的参与,强调社会的普通老百姓对政府行为的直接参与,相对人的这种直接参与到政府行为中的参政方式使传统的公民主要通过代议机关间接行使管理国家公共事务的权利(即狭义参政权)大为转变,突破了传统的国家机关之间的内部监督和事后监督的行政控权模式,为控制行政权的滥用提供了新的视角。而且强调行政参与对于行政的双方来说可谓是双赢的,行政主体可以了解到来自各方的意见,有利于弄清事实,正确适用法律。同时还可以增强与相对方的互相理解,防止争议的发生,从而降低行政成本。对于公民而言,能够在行政行为的作出过程中表达自己的意志,促使其能产生符合自己意愿的结果,也是公民主体意识的最佳体现。这种现代行政程序理念同时也最佳地诠释了服务与合作的现代行政理念也昭示着权力制约权力和权利制约权力共存,最终实现权利制约权力的时代的宪政理念必然趋势。(二)功能从积极意义而言,当代法治发展的一个重要内容就是保护公民的个人权利不受行政机关的侵害,在某种意义上可以说现代行政法就是对抗行政权力而存在的,就是约束行政权力的法。法律程序的参与原则在制度上设置了行政管理对象对抗行政权力的机制,为行政机关依法行政、严格执法提供了保障。同时由于行政管理对象对行政决策和行政行为过程的参与,有助于行政管理对象了解行政决策或决定的产生理由和依据,能促使行政管理对象自觉贯彻执行行政决策或决定。促进公民对行政的参与,增强公民对行政机关的信赖。美国司法部长克拉克曾指出如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话,人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主,公众没有了解情况,所谓自治,所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理,我们怎么能够管理自己呢在当前群众时代的社会中,当政府在很多方面影响每个人的时候,保障人民了解政府活动的权利,比任何其他时代更为重要。18从消极意义而言,尽管参与原则最大程度地体现民主与正义的价值理念,但是正如哈耶克曾对多数统治的担忧一样,民主的参与在一定的情况下并非都对社会有着促进作用,有时也会对社会有阻碍和抑制作用。同时行政相对人参与程序的广度与深度也会对行政效率的提高产生影响,在目前的社会所能提供物质条件之下,行政程序单纯追求权利模式而忽视效率模式是不客观的。(三)参与原则的理论基础1、民主参与原则的宪政维度参与原则是人民主权原则即民主原则的体现。发展民主是当前世界发展的主流,作为民主原则在法制领域中的体现就是法律面前人人平等原则的贯彻执行。可以说,现代法律中关于公民普通参与的规定就是宪法原则规定的具体化。美国学者萨默契斯曾指出,参与意味着公民能够自主地主宰自己的命运,在民主社会里,大多数公民宁愿自行管理自己的事务,哪怕做得不好也不愿让别人管理自己得事务,即使后者做得更好。参与性统治的反面是奴隶制、政治征服和军事管制法。19正是因为现代民主的发展,公民的自主意识逐步增强,他们要求在法律活动中自己能够参与其中,反映自己的意愿,在自己的权益听任法律的裁决时能为自己辩护,希望自己的陈述和辩护能够影响判决的结果,以追求自己所希望的结果。现代中国法律制度的发展已明显地突出了人人平等的法律原则,并且在立法、执法、行政、司法及法律监督等各方面表现出了现代法制的参与原则的重大意义和广泛影响。行政法,乃人格尊严的具体化。20行政法治所弘扬的正是近代民主宪政发展过程中所倡导的人格尊严精神。行政程序法的主要价值之一,就是在于处理政府与公民地关系中,把自身视作手段,把公民福祉视为目的,充分体现人性尊严,追求社会公正,从保障行政相对人程序权利入手,保障行政相对人实体权益。为此,必须让行政相对人积极参与行政过程,这种机制本质上就是一种民主行政机制。2、正义参与原则的程序维度
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zhaozilong上传于2013-12-17

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