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行政法论文-行政裁量概念的比较观察.doc行政法论文-行政裁量概念的比较观察.doc -- 2 元

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行政法论文行政裁量概念的比较观察关键词行政裁量/比较/法治/司法审查内容提要行政裁量是一个舶来品。由于我国学者在拿来这一概念时欠缺科学的梳理与鉴别,因而直接导致我国行政法学界长期以来对这一概念的误读、泛化,甚至滥用。本文在辨析考证域外行政裁量概念之演变和反思我国关于行政裁量理论研究现状的基础上,厘清了行政裁量概念的内涵和外延及其存在状态。行政法的精髓在于裁量,科奇(CharlesH.Koch)甚至说,行政法被裁量的术语统治着。①无论是德奥等欧陆国家还是英美国家都十分重视行政裁量问题的理论研究。在我国,如同其他的许多社会科学概念一样,行政裁量是一个舶来品。但是由于我国学者在拿来这一概念时欠缺科学的梳理与鉴别,因而直接导致我国行政法学界长期以来对这一概念的误读、泛化,甚至滥用。由此不仅使得我国行政裁量的理论研究一直处于无所作为的状况,而且极大地制约了我国司法审查功能的发挥,无法满足司法实践的现实需要。有鉴于此,本文拟在辨析考证域外行政裁量概念之演变和反思我国关于行政裁量理论研究现状的基础上,厘清行政裁量概念的内涵和外延及其存在状态,以求正本清源、统一话题,并指导我们的理论与实践。一德国法中的行政裁量概念溯源从世界范围内来看,行政裁量学说与德奥等欧陆国家行政诉讼制度的发展息息相关。根据我国台湾学者翁岳生教授的考证,行政裁量一词源于德国学者梅耶(F.F.Mayer)之首创,后经奥国特茨纳(F.Tezner)等学者的发展而将不确定法律概念从行政裁量中分离出来二战后的德国在继受这一学说基础上进一步作出了更加精细化的研究。(一)德国学者梅耶与奥国学者特茨纳对行政裁量学说的贡献德国学者梅耶在其1862年出版的行政法之原则一书中最早表述了行政裁量学说。他在该书中,从裁量与法律的关系出发,将行政裁量分为两种,即纯行政裁量与法律适用裁量,前者如行政机关管理国家财产,以及公法上形成权的行使等后者乃是一种弹性法条的适用问题,行政机关对具体案件有较大斟酌及较多的考虑。此种分类是其最重要的一项贡献,成为后来自由裁量与羁束裁量概念的区分,以及自由裁量与不确定法律概念区分的滥觞。但是由于较少实务经验,梅耶尚未能从本质上说明行政裁量的必要性及分类的科学依据,由此也误导了后世学者的研究,如对自由裁量权一词的使用。另外,由于客观原因,当时并没有建立行政诉讼制度,因此该理论完全未考虑法院对行政裁量审查的问题,而是代之以上级行政机关的审查。不过,他所列举的具体审查标准为后世提供了研究路径。②如果说梅耶是行政裁量学说的创造者,那么奥国学者特茨纳则是有关不确定法律概念学说的开拓者,其主要贡献是主张将公益、合目的性、必要性、公共安宁与秩序等不确定概念视为法律概念从行政裁量中分解出来,可以由法院审查。自由裁量与不确定法律概念则不同,自由裁量只有在法律使行政机关对各种不同执行的可能性有选择的自由时才有意义,而行政机关由法律授权行使对各种执行可能性选择时,法院不得加以审查。③特茨纳关于不确定法律概念的学说对其后德国法学界研究行政裁量与不确定法律概念产生了重大的影响,并为德国行政法院所接受。(二)战后德国学者对行政裁量学说的发展二战后,基于对行政的不信任和对法治的渴望,德国法学界对行政裁量问题进行了激烈的探讨,并比较一致地认为,从严格限制行政自主性出发,应当将行政裁量与不确定法律概念明确区分开来。如平特纳教授认为裁量是在已确定事实要件的情况下,法定的确定法律效果的酌量余地而在不确定法律概念的解释或判断活动范围内,相反仅涉及对法定事实要件或活动方式的理解和认定。一般在裁量中可具有多个正当的决定,只有行政机关有权进行选择,法院不得变更相反,对不确定法律概念的解释,法院可进行全面审查。④德国另一位著名学者哈特穆特。毛雷尔教授则对行政裁量与不确定法律概念进行了更为细致的区分。他认为,裁量是指行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式,具体表现为两种情况一是行政机关决定是否采取某个法定措施,此谓之决定裁量二是在各种不同的法定措施中,行政机关根据案件的具体情况选择哪一个,此谓之选择裁量。裁量并没有给予行政机关自由或任意,自由裁量是不存在的,只有合义务的裁量或者受法律约束的裁量。裁量与不确定的法律概念具有严格的区别,裁量的客体是法律后果(法律后果裁量、行为裁量),而不确定的法律概念和判断余地的客体是法定事实要件。根据巴霍夫在1955年提出的判断余地理论,行政机关通过适用不确定的法律概念获得了一种判断余地,即独立的、法院不能审查的权衡领域或判断领域行政法院必须接受在该领域内作出的行政决定,只能审查该领域的界限是否得到遵守。毛雷尔却认为不确定的法律概念可以并且必须受到全面的司法审查。只有在情形或者事务特殊、不可能审查或者不可能全面审查,即遇到不可逾越的事实界限及与其相应的法律界限的情况下,例外才是合法的。司法提出的例外也只有在这种条件下才是正当的。有关行政机关终局裁决的法律授权本身是不充分的。只有在设定特别条件的例外情况下,对行政机关的终局裁决授权才符合宪法,才可以适用。判断余地或者从规范授权理论中发展出来的判断余地授权只有在具体案件适用不确定法律概念(涵摄)时才予以考虑。对扩大不确定法律概念抽象理解的做法应当予以反对,因为这种做法可能造成法律的肢解或者不确定,而消除或者阻止这种不确定性正是法院的任务之一。⑤所以在德国,直到毛雷尔这儿,行政裁量行为与不确定法律概念才有了更为清晰的区别,并且更多地从司法审查的角度对其进行了探讨。由此可见,德奥等大陆法国家对行政裁量的研究,更多的是一步步在缩小自己的研究范围,从而将不确定法律概念从裁量理论中排除,重点研究行政裁量与司法审查的关系。二英美法中的行政裁量概念界说英美法国家因其不成文法的特征,学者对行政裁量与不确定法律概念等问题,并未引起激烈的探讨。这些国家对于有关行政裁量问题,概以越权或者权力滥用的法理处理。因此,在研究视点上,英美学者与德国学者不同,英美学者往往从行政裁量与法治的关系着眼,以越权原则为出发点,以是否接受司法审查为标准研究行政裁量的具体权限,而不像德国学者更多地从逻辑角度出发去探讨行政裁量的范围及其分类。(一)关于行政裁量与法治的关系在英国传统法治概念中,裁量权被认为是专断权力的集中体现而被完全否定。这一观念源于戴雪对法治的经典界定。戴雪认为,英国人依法,而且只依法进行统治,任何实质性的自由裁量行为,都是与专制联系在一起的,都构成对个人自由的威胁,因而决不允许政府享有任何方面的自由裁量权。⑥戴雪的这种法治观是19世纪资本主义自由放任政策的反映。到了20世纪,由于资本主义社会经济的发展,英国人的法治观念开始发生变化,戴雪这种将专断与行政裁量相提并论而加以全面排斥的法治观,受到了现代英国著名宪法学家詹宁斯的猛烈抨击。詹宁斯认为,在英国,事实上,公共机构的确拥有广泛的自由裁量权,但专断并不等于广泛的自由裁量权,适应社会需求的广泛的自由裁量权与同样适应社会需求的法治并不冲突。⑦另一位英国著名的行政法大师威廉。韦德持同样的观点。他认为过去,人民通常认为,广泛的自由裁量权与法不相容,这是传统的宪法原则。但是这种武断的观点在今天是不能接受的,确实它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权,而是法律应当能够控制它的行使。⑧英国学者哈耶克也认为任何人都不会否认这样一个事实,即政府为了有效地运用它所拥有的手段或资源,就必须行使大量的自由裁量权。但是需要重申的是,在法治之下,私人公民及其财产并不是政府行政的对象,也不是政府为了实现其目的而应加以运用的手段。因此,只是在行政干涉公民私域的时候,自由裁量权的问题才与我们的讨论相关。法治原则实际上意味着,行政机关在这方面不得享有任何自由裁量权。的确,行政机构在法治下行事,也常常不得不行使自由裁量权,正如法官在解释法律时要行使自由裁量权一般。然而,这是一种能够且必须受到控制的自由裁量权,而控制方式便是由一个独立的法院对行政机构经由这种自由裁量权而形成的决定的实质内容进行审查。⑨总之,戴雪法治观历经詹宁斯、哈耶克、韦德等学者的批判和继承,已在英国形成一种新的法治观,即强调法治对行政裁量的控制而不是否定行政裁量,这已成为英美法的共识。(二)关于行政裁量定义的描述在英美法国家,行政裁量已经被普遍认为是保证行政机关实现公共利益的一个有价值的工具。但究竟何谓行政(自由)裁量,则并没有明确的界定,而往往只作一种比较宽泛的事实性描述。例如,伽利根把自由裁量的中心含义描述为,官员在运用权力作出决定时,对确定该权力赖以行使的理由和标准以及据此作出某些决定所拥有的自由空间。⑩目前在行政裁量的涵义上,英美学者比较一致的看法是戴维斯所下的定义一个公共官员所能享有的裁量权就是对其权力进行有效约束后所留下的在各种可能性中作为或者不作为的自由选择权。他认为,行政裁量并不仅仅限于实体的选择,而是扩展到程序、方法、形式、时间、强调的程度以及许多其他的次要因素等方面。一个官员通常在以下三个方面决定作为或者不作为一是寻找事实二是适用法律三是在事实和法律都已经知晓的情况下决定什么才是适宜的做法。在上述三个职能中第三个就是通常所说的行使自由裁量权,也是戴维斯所要论述的主旨。(11)可见,从概念上来说,英美法国家行政裁量所包括的范围要比德国法宽,前述德国通说的观点是不承认行政机关对不确定法律概念的适用具有裁量权,而将行政裁量仅限于法律效果方面的裁量,即狭义的行政裁量概念。而英美学者多数则采取广义的行政裁量界说,认为行政机关在解释与适用法律时也具有裁量权,行政法规范中所运用不确定法律概念意味着其授予行政机关裁量权。但是,也有相当多的英美学者将行政裁量限于法律效果方面的选择权,即是否采取某种行为及采取何种行为的选择权,至于法律要件方面存在的一些具有开放结构的不确定法律概念,例如公共利益,或者使用的一些主观性的语言,例如大臣认为必要时等,则不属于行政裁量的范畴。(12)即使是上述采用广义行政裁量界说的戴维斯,也承认行政机关决定采取何种行为是行政裁量最主要的部分。特别是,在涉及法院对行政裁量的司法审查范围与强度时,英美法国家更多的还是以狭义行政裁量为中心,或者将法律要件方面的裁量与法律后果方面的选择权更加审慎地加以区别开来。(13)三我国学界对行政裁量概念的研究现状在我国,台湾地区学者一直注重对行政裁量的精细研究,但大陆地区学者长期以来对自由裁量权的理解过于泛化,所以基本上处于无所作为的研究状况。(一)台湾地区学者的研究台湾地区学者研究行政裁量,深受德国学者影响,典型的特点就是将行政裁量与不确定法律概念进行区分研究。翁岳生主编的行政法明确提到不确定法律概念与行政裁量。作者认为不确定法律概念是指未明确表示而具有流动的特征之法律概念,其包含一个确定的概念核心以及一个多多少少广泛不清的概念外围。此种不明确的概念,多见于法规之构成要件层面,亦有见于法规之法律效果层面。一般将不确定法律概念分为两种即经验(或叙述)概念以及规范(或需要填补偿值的)概念。经验概念乃涉及实际的标的、事件,亦即涉及可感觉的或其他可体验的客体(例如黎明、夜间、危险、干扰等)。反之,规范概念则缺乏此种实际的关系,而必须经由评价态度始能阐明其意义,此种评价态度不可避免地内含主观的因素。行政机关在法律规定的构成要件实现时,得选择不同的行为方式,亦即法律规定和构成要件相连接的,不是单纯一个法律效果,其中该决定至少有两种甚或数种可能性或者被赋予某种程度的行为自由,此即所谓行政裁量。行政机关行使裁量权,并非不受任何拘束之自由裁量,其行政裁量除应遵守一般法律原则外,也应符合法令授权之目的,并不得逾越法定之裁量范围。此外,该书将行政裁量分为决定裁量与选择裁量。决定裁量是指法律授权行政机关得决定是否想要做成某一个合法的处置(决定采取措施与否),例如民法第34条规定法人违反设立许可之条件者,主管机关得撤销其许可,其是否作成撤销许可处分,主管机关享有决定裁量权。而选择裁量是指行政机关得就数个不同的合法的处置中,选择作成某一个处置。此外,另有行政程序的裁量或程序形成的裁量,亦即如法规无特别规定者,行政机关对行政程序的履行与形成,具有裁量权限,惟行政程序之实行,应力求简单、迅速、经济、效率,并合乎目的之要求。(14)但是,由于不特定法律概念必须由法律规范适用者确定其意义,因此,不特定法律概念事实上是给与法律规范适用者一个判断的活动范围,也就是说,裁量与不特定法律概念,都是在于给行政机关相当的弹性,使其能针对具体情况而为适当的行为。(15)一方面,台湾行政法院于使用不确定之法律要件,原则上认为系法规裁量之问题,法院得审查其违法性,但是另一方面,行政法院之判例,实际上已采纳不确定法律概念之理论,实务上之判例与疑义,亦唯有以不确定法律概念与新近之裁量学说,始能加以合理之解决。(16)从这里我们可以看出,我国台湾学者更多的是直接继承了德国学者的观点。(二)大陆地区学者的研究在我国大陆地区,1983年出版的统编教材行政法概要即已提出了有关行政裁量的定义,该书在对行政措施进行分类时指出凡法律没有详细规定,行政机关在处理具体事件时,可以依照自己的判断采取适当的方法的,是自由裁量的行政措施。(17)这实际上是我国对行政自由裁量权概念的最早表述。由于该书是我国改革开放后第一本行政法学专门教材,以后出版的各种教材中的行政自由裁量权概念受其影响颇深。例如,1996年北京大学出版社出版的行政法学在行政行为的分类中,直接以行政行为受法律规范拘束的程度为标准,分为羁束行政行为和自由裁量行政行为,羁束行政行为,是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行为,自由裁量行政行为,是指法律规范仅对行为目的、行为范围等作一原则性规定,而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。(18)1999年北京大学出版社与高等教育出版社联合出版的行政法与行政诉
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