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行政法论文-行政诉讼中的证明责任.doc行政法论文-行政诉讼中的证明责任.doc -- 2 元

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行政法论文行政诉讼中的证明责任【摘要】行政诉讼中的证明责任是一个既重要又复杂的问题,尤其当之与特定案件相联系时,出现的情形更为多样和繁复。本文引入英美法上的证明责任概念,对说服责任与举证责任进行了必要的区分,明确划分了行政诉讼中原被告双方所承担的不同的证明责任,并结合有关案例加以分析。此外,文章作者还论述了在行政法领域确立案卷排他性原则的必要性及其意义。文章指出,确立该原则对于监督行政主体依法行使职权、保护相对方的合法权益及保障法院司法审查的顺利进行,都具有相当重要的意义。【关键词】行政诉讼证明责任说服责任举证责任中华人民共和国行政诉讼法(以下简称行政诉讼法)第32条规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。而最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释(以下简称解释)1第27条规定原告对下列事项承担举证责任(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外(二)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明其因受被诉行为侵害而造成损失的事实(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。这里对原被告双方使用的均为举证责任这一概念。而事实上,原被告双方在举证能力上有较大的差异,如果对其在证据方面的责任不加区分,则表面上的一视同仁必然会带来实质上的不公平。目前,我国在民事诉讼和行政诉讼中均使用举证责任概念,我们认为,英美法中的证明责任概念的引入,对于诉讼中证据方面诸多问题的解决都将具有十分积极的意义。诉讼中的证明责任问题,是直接关系到诉讼双方当事人能否胜诉的关键问题。案件事实问题能否得以查清,当事人双方在诉讼中的一系列主张是否成立、能否为法院所采纳,以及双方当事人诉讼请求能否最终实现,都依赖于相应的证据是否确实、充分,即取决于相应证据的证明力与说服力。事实上,双方当事人在诉讼中收集、提供证据,在庭审中对相关证据进行质证,以及法院对相关证据进行审查、判断等活动,构成了诉讼过程的主要内容。从另一个角度讲,当事人要想使其诉讼请求得以实现,而不至于成为空中楼阁,就必须要有相应的强有力的证据来支撑。在行政诉讼中,证明责任问题同样具有极其重要的地位,同时,其又具有行政诉讼独有的一些特点。什么是诉讼中的证明责任在行政诉讼中,证明责任应当如何在双方当事人之间分配原告方在行政诉讼中承担哪些证明责任这些都是令人关注的问题,本文将围绕以上问题,并结合我国的相关法律规定和有关案例进行分析和阐述。一、证明责任说服责任与举证责任本文中,我们使用的是证明责任这样一个概念,而非举证责任,那么,什么是证明责任,它与通常所说的举证责任有什么不同呢2证明责任burdenofproof是英美法上的概念,19世纪末的美国证据法学者撒耶在普通法上的证据法导论中指出证明责任共有三层涵义。第一层涵义是一方当事人提出双方存在争论的事实主张后所产生的危险责任如果依其所言所为而不能证明其事实主张则将败诉第二层涵义是继续进行争论或者提供证据的义务,这种义务不仅存在于案件的开始阶段,而且贯彻于此后的整个审判或辩论的任何阶段第三层涵义是无论使用这个术语的何种称谓,都较诸其他两层涵义具有更为丰富的意蕴,而且亦可具体指它们中的任何一个或者概指整个涵义。3而证明责任分层理论的现代学说认为,证明责任这一法律术语具有两层基本涵义。第一层涵义是指当事人在案件结束之际,就一定的事实主张说服陪审员的义务第二层涵义是指当事人一方向法官举出充分证据,以使相对方当事人作出答辩的义务。这两层涵义合在一起,构成了证明责任概念的全部内容。4简而言之,证明责任包括两层涵义,一为说服责任,一为举证责任。我国目前在诉讼法领域(包括刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法),并未对证明责任作如此区分,而是统一使用举证责任的概念,当然,这里的举证责任并不同于证明责任下的举证责任概念,而更多地具有证明责任的意味,即包括了说服责任与举证责任。这里我们之所以要借鉴英美法上说服责任与举证责任的概念,是因为对证明责任作这样的区分更有利于清楚划分原被告双方当事人在诉讼中所承担的证据方面的责任,从而便于诉讼的顺利进行。什么是说服责任说服责任(pursuasiveburdenburdenofpursuasion)是指当事人就争议的事实以占优势的盖然性(preponderanceofprobability)证据或排除合理怀疑(beyondreasonabledoubt)的证据加以证明(或反证),以使法官或者陪审团确信其实体主张成立的义务。罗特斯坦因将说服责任比喻为电源开关,即出于各种考虑,法律规定事先将开关置于打开或者关闭的一端,而这就意味着为不利的一方当事人设定了说服责任,该方当事人要胜诉,就必须提出足够的证据将开关推向另一端。电源开关(系争事实)有两端,由于某种固定力开始停留在其中的一端,除非和直到有足够的力量(占优势的盖然性、优势证据或者排除合理怀疑的证据证明)将开关推到了另一端。开关不移到另一端,就要失败的一方当事人承担说服责任,而所需要的力度(占优势或排除合理怀疑)就是这一责任的证明标准。电源开关最初所在的一端(当然具有两种可能性)确定了反对这一端的当事人的说服责任。5说服责任的产生源于实体法,由一方当事人承担,在诉讼中不发生转移。例如,在所有的刑事案件中,说服责任由起诉方承担,这一规则的唯一例外只存在于辩护方以被告人精神不正常为理由进行辩护,或者涉及成文法规规定了例外情况的案件之中。6说服责任的证明标准,在刑事诉讼中为排除合理怀疑标准,在民事诉讼中为占优势的盖然性标准。举证责任(burdenofgoingforwardwithevidenceburdenofproducingevidence),又称为提供证据的责任、推进责任、战术责任(tacticalburden)等,是指在审判的任何阶段,当事人为了证明其案情至表面可信程度所负担的提供和继续提供证据的义务,以及相对方为推翻业已证实的表面可信案情所负担的类似义务。7举证责任的产生源于具体的证据规则,在整个诉讼过程中,其在双方当事人之间不停地转移,而它的证明标准比说服责任要低得多,仅需表面可信。通常,这种表面可信的证明标准,要求有充分的证据使法官认为某一问题构成了一个争议问题,从而将其提交给陪审团考虑,并由此迫使对方当事人对其作出回应。英国大法官Bowen认为任何诉讼都需要有人去推动它,原告是首先开始的人,如果他无所作为,他就要败诉。如果他提供了表面情况,而被告不作任何反应,被告就要败诉。因此,有关举证责任的标准很简单,只需要看一下如果没有证据再提供,或者针对特定问题没有提供比现有证据更多的证据,哪一方当事人应当胜诉。在诉讼的对抗过程中总是有举证责任发生转移的情况它不是一个从头到尾都停留在一方当事人身上的负担,而是他一旦展示了表面证据反驳对其不利的证据,就要转移的负担,一直到出现新的符合这一要求(表面证据)的证据。因此,举证责任问题仅仅是一个决定由谁来承担推定义务(gofurther)的规则,如果他想胜诉的话。8综上所述,说服责任与举证责任在产生的依据、证明标准、能否转移等方面存在着区别,但二者又存在着密切的联系,二者都以证明与诉讼争议有关的一定事实为目的,其中,说服责任的最终完成(或解除)实际依赖于一系列举证责任的完成(或解除)。因此,二者相互配合,完成证明责任的诉讼使命,从而使法院对诉讼争议作出正确的认定和裁判。当然,哪一方当事人证明责任的完成更为出色,其必然将获得比他方当事人更为有利的诉讼结局。二、行政诉讼中的证明责任在我国行政诉讼中,由于行政诉讼的目的是保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,9这就必然要求行政主体对被诉行政行为的合法性承担说服责任(我国目前使用的是举证责任这一概念。)。同时,行政主体在作出行政行为的过程中处于主动地位,先取证,后裁决是对其合法行使职权的要求,从这一角度来讲,行政主体也应在行政诉讼中承担说服责任。此外,客观上,要求行政主体提供有关证据更具有现实可行性,而行政相对方要获取相关证据则具有相当的难度。当然,在行政许可案件和要求行政主体履行法定职责的案件中情况有些不同,此时行政相对方手中掌握有相当多的证据,但证明被诉行政行为合法性的说服责任仍然由行政主体承担,并没有发生转移。作为原告的行政相对方在行政诉讼中不承担说服责任,但承担相应的举证责任,包括提供证据证明起诉符合条件、被诉行政行为存在违法性等。需要注意的是,原告在这里承担的是举证责任而非说服责任,即是说,原告只需证明对被诉行政行为的合法性存在争议,需要法院加以审理、裁判即可,而无须对该行政行为的违法性承担说服责任。在行政许可案件和要求行政主体履行法定职责的案件中,行政相对方应当提供证据证明其符合获得相关许可或者要求行政主体履行一定法定职责的条件,即原告对上述事项承担证明责任。那么,这到底是一种举证责任还是一种说服责任呢我们认为,在这里,原告方承担的是举证责任而非说服责任,因为行政主体有责任证明其拒绝颁发相应许可证或不履行相关法定职责的行政行为具有合法性,所以,在此种情况下,证明被诉行政行为具有合法性的说服责任仍然由被告方行政主体来承担,否则,必然会加重在行政管理过程中处于相对弱势的行政相对方的负担,最终难以实现通过行政诉讼对行政主体行使职权行为进行监督、维护行政相对方合法权益的目的,从而背离了行政诉讼法的宗旨。当然,这里需要对行政许可案件作一个区分,一类是行政主体明确拒绝颁发,另一类则是行政主体不予答复或无故拖延,我们这里所谈到的行政许可案件中的证明责任主要针对第一类而言,因为在第二类案件中,行政主体不予答复或无故拖延的行为本身就不具有合法性。我国目前有关行政诉讼证明责任的法律规范中,并未对证明责任作说服责任与举证责任的区分,而是笼统规定为举证责任。行政诉讼法第32条规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。第33条规定在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。第34条规定人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。可以看出,法律明确规定被告对具体行政行为的合法性负举证责任,包括具体行政行为本身和所依据的规范性文件两方面的举证责任。第33条的规定是对行政主体取证行为的一个限制,因为依据先取证,后裁决的原则,行政主体在诉讼中所提供的证明被诉具体行政行为具有合法性的证据,应当是作出具体行政行为当时就已经为行政主体所掌握的,如果行政主体是待提起诉讼之后才向相对方收集有关证据,从而补充证明其作出的具体行政行为合法有效,则这一行为本身就严重违法。第34条的规定在于从查清事实出发,赋予人民法院在诉讼中的调查取证权,需要明确的是,该条规定一方面并不意味着人民法院在行政诉讼中承担了证明责任,因为人民法院既不需证明被诉具体行政行为的合法性,也不需证明其违法性,而仅仅是从查清事实、便于正确作出裁判的角度出发,具有一定的调查取证权另一方面,人民法院所调取及要求当事人提供、补充的证据,应当是作出具体行政行为当时为行政主体和行政相对方所主张的证据,而非在此之后出现的证明该具体行政行为合法性或违法性的证据。(这里所涉及的举证时间问题,将在本文的第三部分作进一步阐述。)在从1991年7月11日起试行的最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)(以下简称意见)10中,第28条规定根据行政诉讼法第三十三条的规定,在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据,作为被告的诉讼代理人的律师,同样不得自行向原告和证人收集证据。第29条规定对原告起诉是否超过起诉期限有争议的,由被告负举证责任。这里进一步明确了对被告在诉讼中调查取证的限制,同时,第29条的规定指出,对于原告起诉是否超过诉讼时效的争议,应由被告负举证责任,这是考虑到行政相对方取证较行政主体困难,若将该事项的举证责任加诸于行政相对方,则不利于保护其合法权益。我们认为,法律在这里规定的举证责任是指说服责任,即是说,被告如果没有相应的优势证据支持,则其认为原告超过起诉期限的主张就不能成立,法院可以此推定原告起诉未超过期限,也就是说,原告对其起诉符合相应的期限不承担说服责任。当然,在诉讼中,原告为反驳被告方的主张,必然也会举出对己有利的证据,但是,原告并不承担说服责任,原告的举证行为在于对对方的主张作出回应,加以削弱,从而能获得较为有利的诉讼结局。原告也可以不进行举证,但这样势必在诉讼中处于极为消极、被动的地位,也变相增强了被告方证据的证明力,很可能会导致不利于己的结果的出现。从上文可以看出,在行政诉讼法及其前司法解释中,并没有明确规定原告的举证责任,只是在行政诉讼法的第41条有着这样的规定提起诉讼应当符合下列条件(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织(二)有明确的被告(三)有具体的诉讼请求和事实根据(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。在这里,法律虽然没有明确提出原告的举证责任,但是,很显然,原告在行政诉讼中是实际承担一定的举证责任的。那么,原告在行政诉讼中究竟应当承担什么样的举证责任呢自2000年3月10日起施行的新解释中,对此作出了较为明确的规定。其中,第26条规定在行政诉讼中,被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行政行为没有证据、依据。第27条规定原告对下列事项承担举证责任(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外(二)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明其因受被诉行为侵害而造成损失的事实(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。从新颁布的司法解释中可以看出,被告承担举证责任的事项仍然为具体行政行为的合法性和原告的起诉超过起诉期限。而原告承担举证责任的四种情形则在第27条中进行了规定。这里需要注意两个问题一、第27条第4款中规定(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。我们认为,该项规定的模糊性和不确定性使其极易成为加重原告举证责任负担的一个正式的途径,尤其在目前,我国在行政诉讼举证责任方面的规定还有待进一步深入和细化,相关的理论也不够成熟和完善,则此时这种太过宽泛的规定容易引起人们认识、理解上的不统一,而在实践中则很可能带来无端加重原告举证责任负担的不良后果。同时,就第27条前3款的规定来看,对原告在行政诉讼中承担举证责任的情况已规定得较为清楚,因此第4款有关其他事项的规定似无必要,尤其这样的规定很可能造成负面的影响。二、在第27条明确提出了原告的举证责任之后,随之而来的一个问题就是原告所承担的举证责任与被告所承担的举
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