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行政法论文-论司法解释对我国行政诉讼制度的发展.doc行政法论文-论司法解释对我国行政诉讼制度的发展.doc -- 2 元

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行政法论文论司法解释对我国行政诉讼制度的发展「内容摘要」为了贯彻实施行政诉讼法,最高人民法院分别于1991和2000年颁布了两个司法解释。论文通过比较两个司法解释,论述了新司法解释,在受案范围、管辖制度、原告资格、证据制度、诉讼时效、判决种类以及执行制度方面对我国行政诉讼制度的发展。深入理解和研究这些最新发展,对实施行政诉讼法、完善我国的行政诉讼制度具有重要意义。「主题词」行政诉讼法贯彻意见若干解释发展完善为了贯彻中华人民共和国行政诉讼法,最高人民法院于1991年发布实施了关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(以下简称贯彻意见),贯彻意见在贯彻执行行政诉讼法、发挥行政审判的作用方面,起到了十分重要的作用。但随着行政诉讼实践的不断深入,贯彻意见的局限性逐渐显露出来,越来越难以解决司法实践中出现的新情况、新问题,在这种情况下,最高人民法院及时结合行政审判实践和行政诉讼法学研究的理论成果,于2000年3月发布了关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释(以下简称若干解释),该若干解释与以往的贯彻意见相比较,它的一个重要特征就在于它对我国的行政诉讼实践具有很强操作性和适用性。虽然若干解释的颁布实施即刻受到了理论工作者对其不足和缺陷的批评甚或是批判1,毋庸置疑,若干解释由于受政治、社会条件的制约其仍存在保守性和不尽人意的地方,但是,若干解释对行政诉讼实践的贡献、对行政诉讼理论的推动作用则是不容一笔抹煞的。可以说,若干解释是我国行政诉讼实践和行政诉讼法学理论研究所取得的阶段性成果,我国的行政诉讼制度将在此基础上继续发展。若干解释与贯彻意见相比较,其对于行政诉讼制度的发展主要表现在以下几个方面。一、在受案范围上扩大了行政诉讼的受案范围受案范围是行政诉讼中的一个重要问题,受案范围的大小不仅表明公民、法人或者其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼,而且也表明人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系,也反映着公民、法人和其他组织的权利受法律保护的程度。2若干解释与贯彻意见相比较,主要是通过以下方式达到扩大受案范围的目的的。1.在确定受案范围的方式上,从由正面肯定到反面排除来确定行政诉讼的受案范围。通过正面肯定方式来确定受案范围,其优点是人民法院的受案范围明确,凡是在肯定范围之内均属于人民法院的受案范围。其缺点是受案范围狭窄、缺乏扩张性。因为通过正面肯定来确定受案范围,永远难以包容纷繁复杂的行政活动,会造成一些行政活动被排除在受案范围之外。通过反面排除来确定受案范围,其特点是人民法院不受理的案件明确,除了明确规定不属于人民法院的受案范围外,其他案件均属于法院的受案范围。其优点是受案范围广、具有扩张性。最高人民法院1991年颁布的贯彻意见关于受案范围部分,总共8个条文,其中有6条是从正面确定受案范围的。第1条从正面界定具体行政行为的概念,随后又用5个条文规定对劳动教养、强制性收容审查、计生处罚、行政确权等行为不服的,属于人民法院受案范围。最高人民法院2000年颁布的若干解释改变了采用正面肯定方式确定受案范围,而是采用反面排除的方式确定受案范围,若干解释关于受案范围部分,总计5个条文,其中第1条第二款、第2条、第3条、第4条、第5条均是从反面排除来确定受案范围的。通过确定受案范围方式的变化达到了扩大受案范围的目的。2.从可诉的行为标准上,删除了对具体行政行为的不适当定义,采用行政行为概念。1991年的贯彻意见采用的可诉行为标准是具体行政行为,其第1条规定具体行政行为是指国家行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织,针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方面行为。贯彻意见试图使用这一冗长的概念来界定具体行政行为,以便明确受案范围。然而,使用这一概念不但其内涵和外延仍不清,而且也把不作为、双方行为等行为排除在具体行政行为之外。若干解释取消了对具体行政行为的不当定义,采用行政行为标准。若干解释第1条规定公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。采用行政行为标准其优点在于一是行政行为标准不仅包括了作为,也包括了不作为不仅包括了单方行为,也包括了双方行为不仅包括了法律行为,也包括了非法律行为行政行为概念具有较强的包容性。二是与国家赔偿法规定的赔偿标准一致,国家赔偿法在确定行政赔偿范围时,使用的概念是与行使行政管理职权有关的行为,也就是说,只要造成侵害的行为与行使国家行政管理职权有关,就属于国家行政赔偿的范围。三是概括出了可诉行为的实质,即具有国家行政职权的行为,满足了行政行为内容的发展。随着国家管理职能的扩大,行政行为方式也将逐步增加,行政行为的内容将会越来越丰富,行政行为的内涵和外延也将随之发展3.总之采用行政行为标准确定受案范围,也从另一方面实现了扩大行政诉讼受案范围的目的。二、在管辖上变通提高了部分行政案件的审级行政诉讼法在确定行政案件的级别管辖上,根据案件的性质和被告的地位确定了中级人民法院管辖的第一审行政案件。该法第14条规定中级人民法院管辖下列第一审行政案件(1)确认发明专利权的案件、海关处理的案件(2)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作出的具体行政行为提起诉讼的案件(3)本辖区内重大复杂的案件。但对于何谓重大复杂的案件,1991年的贯彻意见并未做出具体规定。虽然行政诉讼法在第23条规定了移转管辖,即上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件,下级人民法院对其管辖的第一审行政案件可以报上一级人民法院决定审判,以排除或减少基层人民法院可能受到的各种不法干涉。但是,司法实践中,几乎90以上的一审行政案件都由基层人民法院管辖,行政诉讼法在管辖上排除地方政府干涉的立法宗旨得不到有效实现。这一点,在人民法院审理涉及地方人民政府工作大局的行政案件时表现得更为明显,法院承担的压力、面临的尴尬不得不和政府保持一致,维护政府工作的大局。而这样做的结果往往是以牺牲原告的合法权益为代价的。为了避免类似现象的再度发生,落实行政诉讼法在管辖问题上的立法宗旨,若干解释对重大复杂案件作出解释,其实际结果是提高了部分行政案件的审级。若干解释第8条规定有下列情形之一的属于行政诉讼法第14条第三项规定的本辖区内重大、复杂的案件(1)被告为县级以上人民政府,且基层人民法院不适宜审理的案件(2)社会影响重大的共同诉讼案件、集团诉讼案件(3)重大涉外案件或涉及香港、澳门特别行政区、台湾地区的案件(4)其他重大复杂案件。通过上述司法解释,达到了变通提高行政案件审级的效果。对于排除基层人民法院管辖时可能受到的不法干涉、保证司法公正奠定了制度上的基础。三、在诉讼参加人上降低了原告资格的条件,扩大了原告的范围关于行政诉讼的原告,根据行政诉讼法第24条第1款的规定,凡是认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向人民法院提起起诉的公民、法人或者其他组织均是原告。但是,上述规定并不能解决实践中原告资格出现的很多情况。对于原告资格,理论上也将其定位于行政法律关系中的行政相对人4.至于其他利害关系人,根据行政诉讼法第27条的规定可以作为第三人参加诉讼,但是,其是否具有原告资格、能否提起诉讼实践中并不明确。贯彻意见除了在起诉和受理部分规定治安处罚案件中的被侵害人可以起诉外,在诉讼参加人部分几乎是没有任何规定。若干解释的一个重大发展就在于对行政诉讼的原告资格在诉讼参加人部分作出明确规定。通过这些规定不难看出它降低了原告资格的条件,扩大了原告的范围。其主要表现是1.明确规定行政行为相关人的原告资格。所谓行政行为相关人是指除了行政相对人之外与行政行为有利害关系的其他公民、法人或者组织。在行政诉讼法颁布之初,理论界一般否定行政行为相关人的原告资格,而是倾向于行政行为所直接指向的对象,即行政相对人才有资格提起行政诉讼,例如被行政处罚人、行政许可的被许可人等。而对于虽然受行政行为的影响,但却不是行政行为所直接指向的公民、法人或其他组织所提起的诉讼,人民法院一般倾向于不受理5.此外,对于在何种情况下行政行为相关人具有原告资格、可以提起起诉以及行政行为相关人的范围等问题并不十分明确。若干解释的贡献之一就是结合行政审判实践,降低了原告资格的条件,扩大了原告的范围。对行政行为相关人的原告资格作出一般规定。其基本标准是与具体行政行为有法律上利害关系的行政相关人,对该行为不服的,可以提起行政诉讼,具有原告资格。根据若干解释第13条的规定,下列行政行为相关人可以依法提起行政诉讼(1)与被诉的具体行政行为涉及相邻权或公平竞争权的(2)与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系或者在复议过程中被追加为第三人的(3)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的受害人(4)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。2.规定了联营、合资、合作各方的原告资格。联营企业、中外合资企业或者合作企业的联营、合资、合作各方,认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方的合法权益受到具体行政行为侵害的,均可以自己的名义提起诉讼。联营、合资、合作各方具有原告资格。3.规定了农村土地使用权人的原告资格。农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服,可以自己的名义提起诉讼。农村土地使用权人具有原告资格。土地使用权人包括农村土地承包人、使用农村土地的乡镇企业以及在农村建房的村民等。4.规定了非国有企业和其法定代表人的原告资格。非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的,该企业或者其法定代表人具有原告资格,可以提起诉讼。5.规定了股份制企业权力机构的原告资格。股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的,可以以企业的名义起诉。通过确认行政行为相关人等有关公民、组织的起诉资格,对于全面保护公民、法人或者其他组织的合法权益具有十分重要的意义。四、在行政诉讼证据上明确了原告的证明责任,强化了被告的举证责任1.明确了原告的证明责任。行政诉讼的一个突出特点是被告负举证责任,若举证不能,则承担败诉的后果。行政诉讼法没有规定原告的举证责任,最高人民法院1991年若干意见也没有规定原告的举证责任。立法上的缺陷似乎表明原告可以不承担任何证明责任,这种不分案件性质,将一切举证责任让被告承担,不但不符合诉讼活动的性质,而且对被告行政机关也不公平,实际上在司法实践中确实存在某些案件应当由原告举证的情况。最高人民法院的若干解释对此作了补充,弥补了这一缺陷。根据若干解释第27条的规定,原告对于下列事项承担举证责任(1)原告有责任证明自己的起诉符合法定条件。原告的起诉是行政诉讼活动启动的条件,因此,原告有责任提供证据证明自己的起诉符合法定条件。对原告的起诉条件被告若否认,如被告主张原告的起诉超过了法定期限,那么被告则承担举证责任。证明起诉符合法定条件,由原告承担,而不是由被告承担。(2)在行政赔偿诉讼中,原告证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实。以便于人民法院确定赔偿数额。(3)其他应由原告承担举证责任的事项。当然,原告举证责任不同与被告的举证责任,原告的举证责任实际上是一种初步证明责任,既需要证明自己具备起诉条件。这种初步证明责任与被诉的行政行为之间不具有必然的联系,与行政机关须提供证据证明行政行为合法否则败诉的举证责任不同。2.强化了被告的举证责任。行政诉讼法规定了被告的举证责任和举证的范围,该法第23条规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。但是,行政诉讼法并没有规定被告提供证据的时限和法律后果。为此,最高人民法院1991年若干意见对被告举证的时限和法律后果作出规定。若干意见第30条规定被告在一审庭审结束前,不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的,人民法院可依法判决撤销被诉的具体行政行为。2000年的若干解释又进一步强化了被告的举证责任,主要表现在三个方面(1)被告应于收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为的证据和依据,否则,视同行政行为没有证据、依据。若干解释将被告提供证据、依据的时间由一审庭审结束前提前到收到起诉状副本之日起10日内,同时也明确了不履行这种程序性义务的法律后果。其主要目的在于防止被告在一审诉讼过程中违法收集证据。
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zhaozilong上传于2013-12-17

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