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行政法论文-论对行政相对人合法预期利益损害的救济.doc行政法论文-论对行政相对人合法预期利益损害的救济.doc -- 2 元

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行政法论文论对行政相对人合法预期利益损害的救济【摘要】在行政法上,公民因对行政行为的信任而产生的合法预期有别于信赖利益,同样须受司法保护。最高人民法院的相关案例为探讨上述两种利益的差异,提供了辨别的参照功能。但基于目前成文法上保护规范的缺漏,与司法实践中具体审查标准的僵化状态,有必要重新构建司法制约行政权以保护合法预期的制度,与此同时需借鉴西方经验对合法预期司法保护进行本土化设计。【关键词】合法预期司法制约必要性在现代社会,行政机关的每一个决定和意思表示均组成了公众长期计划和每日安排的重要依据。不过,为了符合公共利益的需要或完成行政目标,行政机关有必要也必须变更过去之意思表示,然而非理性的变更行为极易对相对人的权益带来不利之影响,包括因对行政机关先前行为的任务而使相对人产生对其将来活动的预期的影响。按照我国现行行政诉讼制度,相对人的合法预期利益损害难以甚至无法寻求司法救济。这种情形极其不利于责任政府诚信形象的塑造和权威的树立。从价值理念的角度出发,如果一个利害关系人面对行政权力的侵犯,却不具有借助其他国家机关力量而进行保护的资格的话,那么在制约行政权行使过程中就少了一种主要的影响力量,而这种力量在制度层面上必须依赖司法审查功能的发挥。笔者以最高人民法院审理的益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案为引子,1并以此案作为区分行政信赖保护原则中的信赖利益与本文主张的合法预期(预期利益)之间差异的范本。一、问题的引出(一)案情简介原周口地区建设局于2000年作出周地建城(2000)10号文批准上诉人益民公司为管道燃气专营单位,并载明能与天然气西气东输工程接轨,据此,益民公司先后取得了相关许可证并获得了燃气专营权。到一审判决为止,益民公司已在周口实际铺设了一些燃气管道。2003年,被上诉人周口市计委和市政府基于建设部建城2002272号关于加快市政公用行业市场化进程的意见(以下简称建设部272号文)关于公用事业要开放市场、通过招标确定特许经营权人的政策规定,就周口市的天然气管网项目进行招标并发布了关于河南亿星实业集团有限公司独家经营周口市规划区域内城市管网燃气工程的通知(以下简称54号文),确定了原审第三人亿星公司对周口市天然气管网项目的独家经营权。由于当时益民公司的燃气经营权未被废止或撤销,亿星公司的天然气管网项目独家经营权将直接与益民公司的燃气经营权相冲突。就此,益民公司认为,被上诉人作出的上述招标方案、中标通知和54号文违反了法律规定,并侵犯了其依法享有的管道燃气经营权,向河南省高级人民法院提起行政诉讼,后因不服一审判决上诉至最高人民法院。最高人民法院认为按照正当程序,市计委亦应在依法先行修正、废止或者撤销该文件,并对益民公司基于信赖该批准行为的合法投入给予合理弥补之后,方可作出招标方案。因此,市计委置当时仍然生效的周地建城(2000)10号文于不顾,迳行发布招标方案属于违反法定程序,亦损害了益民公司的信赖利益,同时认为发布中标通知书和54号文与发布招标方案的违法理由相同。据此,最高人民法院认为,虽然被诉具体行政行为存在违反法定程序之情形,且影响了上诉人的信赖利益,但若判决撤销上述行政行为,将使公共利益受到损害。根据最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释(以下简称行政诉讼法司法解释)第58条的规定,最高人民法院作出了确认违法判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施,但对于上诉人就铺设管道等投资之外的直接经济损失提出的行政赔偿请求不予支持。(二)基于本案解析信赖利益与合法预期(预期利益)的差异1、信赖利益与合法预期(预期利益)具有不同的法律性质信赖利益与合法预期(预期利益)在法律上均属于利害关系的范畴,同时根据西方学说、立法和判例的描述,在行政法学上,两者均基于行政机关权力的义务性而产生,都属于救济法上的概念。但是在规则体系概念上,由于两者分属不同的利益层级和种类,信赖利益的保护只是合法预期保护的一个标准或价值,而合法预期的外延实际上已经超越了法律明确规定所要求保护的信赖利益范畴,因此,在司法保护的模式上,两者具有实质性的不同。信赖利益概念来源于民法,在大陆法系中一般认为是一种损失。2行政信赖保护原则中的信赖利益也是由此而来。而美国学者富勒在其名作合同损害赔偿中的信赖利益一文中对信赖利益的说明,有助于我们更好地理解信赖利益与预期利益的区别基于对被告之允诺的信赖,原告改变了他的处境,例如,我们可以判给原告损害赔偿以消除他因信赖被告之允诺而遭受的损害。我们的目的是要使他恢复到与允诺作出前一样的处境。在这种场合受保护的利益可叫作信赖利益。而使原告处于假若被告履行了其允诺他所应处的处境。在这种场合所保护的利益我们可以叫作期待利益。32、本案中信赖利益与合法预期(预期利益)的各自表现对益民公司而言,其信赖表现在基于对周地建城(2000)10号文(内容是授予益民公司燃气专营权)的信任而进行的合法投入,诸如建设施工工程款、租赁场地与厂房费用等即是其信赖利益其合法预期表现在可以从事管道燃气专营活动,且在文件约定的期限内行政机关不会撤回其授权,除非有高于一切的公益变更需要且经正当法律程序才可撤回其预期利益则是获取预期的因专营管道燃气而带来的商业利润。对亿星公司而言,其信赖表现在基于对市计委和市政府的54号文(内容是确定亿星公司拥有天然气管网项目独家经营权)的信任而进行的合法投入,其信赖利益的具体表现与上述益民公司的信赖利益相似。同时,亿星公司的合法预期与预期利益也与益民公司相似。3、本案中信赖利益与合法预期受到保护的程度不一首先,就益民公司信赖利益的保护而言,最高人民法院以违反法定程序为由确认被诉具体行政行为违法,并责令被上诉人对益民公司的利益损失采取相应补救措施但最高人民法院通过认定益民公司提交的证据材料与本案的关联性,对益民公司就铺设管道等投资之外的直接经济损失解释为尚不属于现实的损失,因此不属于国家赔偿法上规定的可赔偿范围,于是判决驳回行政赔偿请求。由此可见,根据现行行政诉讼制度,益民公司的信赖利益能够获得司法救济,但就救济的法律效果而言,并未能够达至充分保护的程度,究其原因,在于现行成文法对信赖利益的保护标准仍限于直接的且现实的损失规定之内。而就益民公司合法预期的保护而言,益民公司寻求司法救济的目的就是为了实现自己的预期利益,提起撤销被诉行政行为的司法请求,只不过是其欲实现预期利益的一种保护途径而已。由于现行法律制度根本未将相对人的合法预期纳入司法保护范围,从本案的最终判决也可以发现,案件的结果并未如益民公司所愿,最高人民法院经利益衡量后并未给予其合法预期实体性保护,而只给予了其一部分信赖利益的赔偿保护。其次,就亿星公司信赖利益的保护而言,最高人民法院在对判决撤销被诉行政行为所带来的公共利益损害与益民公司信赖利益损失之间的衡量中,是把重新招标结果不确定性以及亿星公司的信赖利益作为公共利益性质来考量的,把亿星公司的信赖利益推导为公共利益的一部分,并通过情势判决予以了保护。依笔者之见,由于最高人民法院的判决具有最终法律效力,因此虽然在利益衡量中提及的是亿星公司的信赖利益因素,但事实上体现的是满足了亿星公司的合法预期,实现了对其预期利益的保护。如前所述,围绕信赖利益保护而构建的制度体系完全可以在我国现行法律框架内得到解决,而合法预期所具有的利益特性在我国现行法律框架内并没有得到法律上的直接确认。但如开篇所言,相对人合法预期落空情形的长期累积,将极其不利于责任政府诚信形象的塑造和权威的树立。(三)本案能够构成本文核心探讨范围的主题第一,如何约束并规范建设部在作出关于加快市政公用行业市场化进程的意见中关于公用事业要开放市场、通过招标确定特许经营权人的政策规定时的行政规范变更裁量权,并保护相对人的合法预期此时相对人的合法预期是基于对行政规范性文件(抽象行政行为)的信任而产生,司法上如何保护第二,在授予益民公司燃气专营权的周地建城(2000)10号文仍然具有法律效力的情况下,市计委和市政府径行采取招标等行为确认第三人亿星公司的独家经营权,此时,如何保护益民公司基于对周地建城(2000)10号文的信赖而产生的合法预期此时相对人的合法预期是基于对具体行政授益行为的信任而产生,根据现行行政救济制度,司法保护已具现实性,但尚缺乏可操作机制。第三,法院在对判决撤销所带来的公共利益损害与益民公司合法预期损失之间的衡量中,哪些因素应纳入考量范围权衡的价值倾向如何法院如何认定并判断若亿星公司不能中标所产生的信赖利益损失最终亦必将转化为公共利益的损失法院该采用何种审查基准并作出与合法预期保护相对应的判决类型二、成文法之缺漏随着我国行政法律规范体系的逐步完善,某些法律规范已经显现出对相对人合法预期予以保护的痕迹,体现了我国行政法上合法预期保护的法律化实践的萌芽。不过笔者以为,这些成文法的规定也仅站在保护信赖利益的立场上而己,对合法预期予以保护的立法意识仍只是立法者的一个本能反应,离立法者自觉地运用合法预期保护原则予以规范尚有相当距离。下文笔者将按时间顺序对我国蕴涵所谓行政信赖保护原则的几个重要法律条文逐一予以解析,旨在于论证当前我国成文法规定合法预期司法保护并对行政权予以制约的必要性。(一)行政诉讼法司法解释第59条其意义仅在于确立了个人合法权益作为利益衡量时的考量要素之一行政诉讼法司法解释第59条规定根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为,将会给国家利益、公共利益或者他人利益造成损失的,人民法院在判决撤销的同时,可以分别采取以下方式处理(二)责令被诉行政机关采取相应的补救措施有学者认为此条款能将私人合法权益置于国家利益、公共利益同等地位予以考虑,规定法院在依法判决撤销违法的被诉具体行政行为时,可责令被诉行政机关采取相应的补救措施,表明我国行政法已经开始关注信赖保护问题4但也有学者明确表示这些规定并未以保护个人信赖利益为出发点,它是为维护公共利益,而对行政行为撤销所作限制性规定,是借鉴他国理论后的折衷做法,对一定条件下个人信赖利益的保护立法未作规定,当属不足。5笔者以为,此条款只是确认了司法机关根据利益衡量理论在对行政行为的撤销进行权衡时所要考虑的要素,其中个人合法权益仅是其利益衡量中的考虑要素之一。当然,个人合法权益在作为撤销行政行为的权衡要素时,有可能以信赖利益或预期利益的形式出现,此时此条款在合法预期保护案件中才可能显现其价值。在行政法实践中,由于个人合法权益具有丰富内涵,既有法定的权利和利益、法律上可保护的利益(如信赖利益),也有事实上的利益(如预期利益)等等,仅从一个广义范畴来推导一定条件下特定意义学说的成立,会有牵强附会之嫌。(二)立法法第84条其意义仅在于确立了法不溯及既往原则立法法第84条规定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。根据通说,此条确立了我国立法上的法不溯及既往原则。该原则意在拘束立法者(广义上可以延伸至有权作出抽象行政行为的行政机关)自由制定法律规范的权力,要求立法者必须考量公民对旧法秩序的预期,以符合法律的稳定性与持续性。就此意义而言,在法的表现形式上,此项规定可以认同为行政法上合法预期保护原则法律化的萌芽,但从法理角度而言,毕竟法不溯及既往原则是法的确定性原则的体现,其适用领域并不仅限于合法预期保护。同时在立法技术上此项规定并未对法不溯及既往的要求作具体规定,更未明确规定涉及公民合法预期保护时,落实法不溯及既往原则的考量要素与保护条款等规范。(三)行政许可法第8条其意义仅在于确立了行政补偿制度行政许可法第8条规定公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。对此条规定,我国学者纷纷撰文称道其首次肯定了行政许可领域的信赖利益保护原则6.但如前所述,信赖利益完全可以在现行行政诉讼救济范畴之内获得保护。对合法预期有深刻研究的余凌云教授提出以流行于英国、欧共体的合法预期为参照,行政许可法第8条的设计可以说有得有失。有得之处在于对实质性保护的规定,充分体现了中国式的保护路径更加务实、客观。有失之处在于程序性保护杳无踪迹、补偿性保护失之抽象。7笔者以为,余教授此观点的前提是把行政许可法第8条提升到了确立合法预期保护这一行政法原则的意义上而言的,在此基础上其通过对合法预期保护原则中实体性保护、程序性保护和补偿性保护(西方法上合法预期的主要保护方式8)在第8条中的地位和要件来进行解构,才得出如上评判的。不过,笔者认为,对成文法的诠释最能反映立法意图的形式就是解读立法原意。在合法预期保护案件中,关键须对行政机关有权变更先前行政规范性文件或已经生效的行政行为的公益需要,以及相对人对先前规范性文件或生效行政许可的将来运作而产生的预期利益之间予以权衡。若权重时的倾向不一,保护的结果自然就不同。相对人合法预期能获得实体性保护的基点是相对人的合法预期具有至上的份量。若立法者把保障相对人利益作为行政机关变更已经生效行政许可的重中之重,那么实体性保护就有可能实现。因此不可否认的是,行政许可法第8条蕴涵了如此的立法理念。但从第8条中立法者提出的行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的这一公益标准来看,立法者把何者为法律规范的修改或废止、何者为客观情况发生重大变化的具体裁断权赋予给了行政机关,但并未要求行政机关履行是否是公益的要求须行使撤回或者变更权的说明理由义务,更未要求其履行公益的份量是否足以超越相对人合法预期利益损失的说明理由义务,即立法者并没有在此把相对人的合法预期作为抗衡要素予以权重。由此显见的是,该条反映了立法者公益至上的倾向,而合法预期补偿性保护的规定就再顺理成章不过了。另外,在行政实务中,界定行使撤回或者变更权的具体条件往往属于行政机关裁断内容,司法机关也经常表现出不愿介入行政事实曲直的消极状态,因此在成文法没有予以具体的操控规定下,几乎不可能发生司法机关会依据行政许可法第8条而给予相对人实体性保护的救济方式。因此,笔者认为,行政许可法第8条的实际价值只体现在第2款,即在行政机关依法变更或撤回行政许可时应当对相对人的合法财产损失给予补偿。这一规定确立了行政许可法上的行政补偿制度,肯定了合法预期补偿性保护方式。当然,具体的补偿标准、范围等内容仍须等待规范化。根据我国人大制度的权力配置模式以及具有大陆法系特点的法律制度和体系,我国司法机关对行政机关的审查和制约只能遵照立法机关的成文法旨意而进行。然而从上述我国成文法有关合法预期保护的规定来看,最能体现司法机关权衡行政权所代表的公共利益和公民预期利益过程的行政诉讼法司法解释第
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