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行政法论文-论政府信息公开诉讼中的证明责任.doc行政法论文-论政府信息公开诉讼中的证明责任.doc -- 2 元

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行政法论文论政府信息公开诉讼中的证明责任【摘要】政府信息公开条例第三十三条扩张了行政诉讼的受案范围,缔造了新的行政诉讼类型政府信息公开诉讼。但由于行政诉讼法与政府信息公开条例衔接上的空白,引致政府信息公开诉讼中许多事实的证明陷入法规范的真空地带。其中申请人与申请公开政府信息的相关性、申请公开政府信息属于免予公开的政府信息、申请公开的政府信息不存在等事实的证明都需要在现有证明规范基础上进一步完善。【英文摘要】RegulationsonOpenGovernmentInformationsection33rdexpandsthescopeofadministrativeproceedingsbythecase,creatinganewtypeofadministrativeprocedurethegovernmentinformationdisclosurelawsuit.However,theAdministrativeProcedureLawandRegulationsonOpenGovernmentInformationlinkontheblank,resultinginthepublicproceedingsofgovernmentinformationthatmanyofthefactsintonormsofthevacuumzone.Inwhichtheapplicantapplyingforapublicgovernmentinformationwiththerelevant,applyingforapublicgovernmentinformationwhichisexemptfromopengovernmentinformation,applyingforapublicgovernmentinformationwhichisnonexistingprovethatthereisnoneedtostandardizetheexistingevidenceandneedfurtherrefinement.【关键词】政府信息实证考察免予公开的政府信息申请公开的政府信息不存在【英文关键词】Govenmentinformation、Empiricalstudy、Exemptionfromopeninggovernmentinformation、Nonexistingofapplicationsforopeninggovernmentinformation【正文】民可,使由之不可,使知之。论语1引言二零零八年五月一日施行的中华人民共和国政府信息公开条例(以下简称信息公开条例)第三十三条第二款规定了政府信息公开诉讼制度,明确了公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法提起行政诉讼。这一根据行政诉讼法第十一条第二款做出的扩大我国行政诉讼受案范围的规定,对于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利,提高政府工作的透明度,促进社会主义政府法治建设,都将起到非常重要的作用2。但是由于信息公开条例与行政诉讼法理论、规范衔接上空白,引致政府信息公开诉讼中许多事实的证明不但缺少理论可循,而且没有规范可依。可见,政府信息公开诉讼作为一种新的行政诉讼类型,在证明主体、证明对象、证明程序等方面不同于普通行政诉讼案件。3下面笔者以政府信息公开诉讼程序为维度逐一析述申请人与申请公开政府信息的相关性、申请公开的政府信息属免予公开的政府信息、申请公开的政府信息不存在等事实的证明。一申请人与申请公开政府信息相关性4的证明信息公开条例第十三条规定依申请公开政府信息的条件是公民、法人或者其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要。国务院办公厅关于施行〈政府信息公开条例〉若干问题的意见第十四条从反面重申了这一条件,规定行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。因此,一般认为,行政机关向申请人公开政府信息的条件为不属于免予公开的政府信息申请人有生产、生活、科研等特殊需要。5但信息公开条例第二十条规定,公民、法人或者其他组织为自身生产、生活、科研等特殊需要向行政机关申请公开政府信息时,应当提交的申请材料为申请人的姓名或者名称、联系方式申请公开的政府信息的内容描述申请公开的政府信息的形式要求。不难看出,申请人在申请时既不用陈述理由,也无须满足其他特殊条件,只需告诉被申请人自己姓名或者名称、联系方式即可。细究我们会发现,申请人提出申请时仅需提交形式意义上的材料,被申请人做出答复时却要对拟公开信息是否与申请人相关进行实质审查,这便成为答复不能问题的症结所在。6一旦申请人提起行政诉讼,那么诉讼过程中如何分配申请人与申请公开政府信息相关性事实的举证责任呢如果由被告承担证明责任,可被告仅仅知道原告的姓名、联系方式等基本信息,此外行政诉讼法又规定在行政诉讼过程中被告不得自行向原告或者证人收集证据,可见被告根本无从判断原告与申请公开政府信息的相关性如果由原告承担证明责任,又与行政诉讼法中原告仅负责证明提出信息公开申请事实的规定不相符。1以解释论7为进路的解决方案信息公开条例第十三条的相关性的约束条件,既可以解释为客观查明,也可以解释为法律推定。若把相关性约束条件解释为推定事实,那么被申请人答复过程中,除非有证据证明申请人不符合条件,被申请人便可直接推定申请人符合相关性约束条件。其次,行政诉讼法第三十三条规定行政诉讼过程中,被告不得自行向原告或者证人收集证据。该条文可反面解释为在诉讼过程中被告若获得法院允许可以向原告或者证人收集证据材料并且法院可以依职权主动告知被告向原告或者证人收集相关证据材料。依此反面解释,诉讼过程中被告便可以向法院申请收集申请人与申请公开政府信息相关性的证据材料法院也可以依职权调取或者告知被告收集证明申请人与申请公开政府信息相关性的证据材料。可见,申请人与申请公开政府信息相关性事实的证明,在现有法规范边界内通过运用扩张解释、反面解释、体系解释是可以实现的。2以立法论8为进路的解决方案我国立法实践中有种不成文的做法信息公开条例不规定申请人证明其符合相关性条件的义务,软法9便越权补充规定申请人证明其符合相关性条件的义务。其中某些软法明确规定,申请人提交的材料应当包括证明其自身对所申请信息有特殊需要的文件或材料。例如国务院住房和城乡建设部的依申请公开规定就提出,申请人申请本机关提供与申请人自身相关的政府信息时,应持有效身份证件和证明其自身对申请公开的信息有特殊需要的文件或材料,向受理机构提交书面申请并在其门户网站上提供的政府信息公开申请表中也设有信息用途和证明文件一项。如此一来相关性条件的约束就具有了较强的可操作性。在此基础上,一旦提起行政诉讼,对申请人是否符合相关性条件的证明就不再是一个难题。10虽然上述做法看似极富可行性,但对这种做法笔者并不敢苟同。首先,政府信息公开条例没有规定申请人对申请公开政府信息特殊用途的证明义务,而条例的具体实施办法却增加申请人对相关性条件的证明义务,这种做法超越了规章的立法权限其次,信息公开条例明确规定政府信息公开的基本原则是公正、公平、便民,条例的实施办法无端增加申请人的证明义务,违背了信息公开条例便民的基本原则此外,条例的具体实施办法增加申请人证明符合相关性条件的义务与国际上信息公开立法的通行体例不符。在申请人与所申请信息相关性的证明上,笔者认为最佳的制度设计是既不把申请人与申请信息的相关性作为政府信息公开的申请条件,也不把申请人与申请信息相关性作为政府信息的公开的条件。例如美国信息自由法规定私人能够获得依申请公开的政府文件,仅须符合以下三个条件提出申请合理的说明申请公开的文件以便政府机关查找按照行政机关公布的法规提出申请。11这种对申请人无任何资格限制的做法,极大保障了普通公众的知情权。并且此种做法也为大多数民主国家所采纳,我国在起草政府信息公开条例过程中也采用了这种做法,最终由于行政机关异议太大没有采用此种立法体例。12二申请公开的信息属免予公开政府信息的证明申请公开的政府信息中属于免予公开政府信息的大致分为四类第一类,被申请人(政府信息公开机构)根据中华人民共和国保密法及其实施办法确定为国家秘密的信息及有关主管部门或者同级保密部门确定为国家秘密的信息第二类,行政机关发布政府信息需要相关部门批准而相关部门未批准的信息第三类,公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全以及社会稳定的信息13第四类根据法律、法规规定明确不予公开的信息以及公开可能侵犯他人商业秘密、个人隐私的且权利人不同意公开的。其中第二类、第四类政府信息的证明无异于普通行政诉讼案件,但第一类、第三类政府信息的证明,出于避免国家秘密泄露抑或维护公共利益的考虑,其举证方式、举证时限、审核程序有必要做出特殊规定。1国家秘密的证明国家秘密指关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。国家秘密的外延具体包括下列秘密事项(一)国家事务重大决策中的秘密事项(二)国防建设和武装力量活动中的秘密事项(三)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项(四)国民经济和社会发展中的秘密事项(五)科学技术中的秘密事项(六)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项(七)其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。14。政府信息公开诉讼过程中,被告证明申请公开政府信息属国家秘密的通常举证方式为依照法律、法规和国家有关规定报请保密机关认定,由保密机关向人民法院出具涉案信息属于国家秘密的确认函。人民法院根据这一确认结果判决维持被告不予公开的行为,或驳回原告的诉讼请求。15其中备受争议的是保密机关出具的确认函的性质,有学者主张确认函属鉴定结论,则确认函适用鉴定结论的程序要求、认定标准有学者主张确认函为保密机关确认行为的载体,宜定性为书证并适用书证的程序要求、认定标准。笔者认为确认函应定性为书面证据而非鉴定结论,进而适用书证的程序要求、认定标准。其一,出具确认函的保密机关不具有鉴定职能,鉴定部门获取鉴定资质是要遵循严格的条件和程序的,没有鉴定资质部门出具的认定函怎能界定为鉴定结论呢其二,最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第十四条要求鉴定结论应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明,并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论,应当说明分析过程。16显然保密机关出具的确认函并不满足鉴定结论的上述形式要求。其三,保密机关是具有确认国家秘密职能的行政主体,因此其确认国家秘密的行为属行政确认行为,做出的书面结论属行政确认行为的书面载体此外,保密部门出具的确认函具有证明力,法院在诉讼过程中可依确认函记载的信息认定事实(但是法院有理由认定确认函有瑕疵的除外)。可见,保密确认函在政府信息公开诉讼中的功用无异于书面证据。就国家秘密的举证时限而言,行政诉讼法三十三条规定除非人民法院依职权要求当事人补充证据或者当事人申请补充证据获得人民法院允许外,被告不得自行在诉讼过程中向原告或者证人收集证据。但是由于国家秘密的特殊性,在诉讼系属后被告举证申请公开的政府信息属国家秘密也是允许的,否则极易造成国家秘密的泄漏。若认定函等外围证据不足以证明申请公开政府信属国家秘密或者申请公开政府信息虽属国家秘密但具有可分割性的,法院应适用法官私人办公室审查程序对原告申请公开政府信息的认证、审核17。法官私人办公室审查程序指法官针对机密文件或者可能具有机密性质的文件在私人办公室内审查不对外界公开。根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定证据应当在法庭上出示,并经双方当事人质证,未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据。如果按照此规定审查、认定国家秘密,极易引致国家秘密的泄漏。因此对国家秘密的审核、认定必须适用特殊程序。在美国,一旦法官不能根据被告提交的有关国家秘密的详细说明认定申请公开的信息属国家秘密,法官便会启动办公室内审查程序查明其是否属于国家秘密。在日本有关信息公开诉讼程序也规定了秘密审理18方式。韩国公共机关信息公开法第十八条第二款也规定,必要时审判长可以在有关当事人不参加的情形下,以秘密的方式阅读和审查申请公开的信息。19由彼推己在涉及国家秘密信息的审核、质证诉讼过程中,我国有必要采秘密审理程序即人民法院审查涉及国家秘密的政府信息,应当在双方当事人不参加抑或被告单方参加下进行。至于采日本模式、美国模式还是韩国模式,笔者认为美国模式更可行。其一,美国法官私人办公室审查程序是在政府提供的涉密详细说明不能充分证明申请公开信息属国家秘密或者法官认为涉密信息具有可分割性情形下启动的,而我国政府信息公开诉讼中,被告也是先向法院提供保密确认函等外围证据证明原告申请公开的信息属国家秘密,法院认为保密函等外围证据不充分或者申请公开的信息具有可分割性时,方对申请公开的政府信息进行司法审查。其二,美国法官私人办公室审查程序是绝对的不公开审理程序,而日本、韩国的秘密审理程序为相对不公开审理程序,单就预防国家秘密泄漏而言,美国法官私人办公室审查程序更可行。2危及三安全一稳定信息20的证明在当前政府信息公开的实践中,审查部门不仅可以审查信息本身是否符合保密要求,而且还可以从信息公开后果角度判断是否可以公开。政府信息公开条例规定行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。21这就赋予了审查机关很大的主观判定权。国务院办公厅在国务院办公厅关于施行若干问题的意见中作了更具体的解释凡属国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息,不得公开。已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理,依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。这一解释事实上将公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息视作国家秘密信息免予公开。22值得关注的是政府信息公开诉讼中确认危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的主体以及确认的标准。23笔者认为确认危及三安全一稳定的主体应限定为保密部门。之所以把认定部门限定为保密机关,一是为了预防负责信息公开的部门滥用权力以此规避信息公开义务二是为了避免有关政府信息的泄漏,导致危及公共安全、国家安全、经济安全和社会稳定三是,保密部门出具国家秘密确认函过程中积累了丰富的经验,由其负责认定危及三安全一稳定的政府信息,可以充分利用其经验优势。另外,危及三安全一稳定的认定标准应当具体化、规范化,一则可以预防相应部门滥用权力二则可以增强标准的可操作性,保障公民知情权的实现。至于危及三安全一稳定信息的举证方式、举证时限及审核程序可以参照适用前文国家秘密的相关做法。三申请公开政府信息不存在的证明以实证分析为进路
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zhaozilong上传于2013-12-17

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