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行政法论文-论政府的信息形成权及当事人义务.doc行政法论文-论政府的信息形成权及当事人义务.doc -- 2 元

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行政法论文论政府的信息形成权及当事人义务【摘要】在政府信息公开问题背后,隐藏着另外一个重要问题政府信息的来源和收集。政府具有信息形成权,其合法性基础在于正确行政决策和信用社会建构以及政府保护私人权利和公共利益之管制权的有效运用的需要。政府具有自主形成信息的权力,也对公民、法人和其他组织享有强制性信息申报请求权、信息强制保留请求权、信息强制披露请求权、信息调查权、信息档案形成权和保持权、信息技术使用权、获得信息预算支持权以及对违法信息收集的制裁权。政府的信息形成权的运用也给相关当事人带来了负担和义务,因此在信息领域应妥当处理政府公共权力与私人权利的平衡关系及合理地运用平衡技术。【关键词】政府信息形成权当事人【正文】中华人民共和国政府信息公开条例于2008年5月1日起实施,标志着我国公民知情权和开放政府的实证法保障制度已经初步确立。政府信息公开制度侧重调整公民获得信息的权利和政府公开信息的义务,其背后隐藏着另外一个重要的法律问题当公民要求政府提供信息时,政府为什么会有信息信息公开中的信息是如何形成的政府保有的信息和政府赖以决策的信息从何而来这些问题关系到一个新的法律现象政府的信息形成权力和相关当事人的义务。正是因为政府正确地运用了信息形成权才使公民获得了可用、可信和可以交换的信息及其衍生利益,随着公民知情权利的增长以及政府管制和决策对信息收集需要的扩张,对政府信息问题的研究不应该再局限于政府信息公开义务和资讯获得权等传统问题,应转而关注政府收集和处理信息的权限、成本和收益以及当事人的负担等问题。一、政府的信息形成权之合法性基础按照美国管理预算局发布的联邦信息资源管理规章(OMB,CircularA130,ManagementofFederalInformationResourcesof1996)第6条的解释,信息(information)是指对事实、数据或观点等的知识的传递或描述,这些知识可以存在任何媒体或形式之中,包括文本、数字、图表、图形、叙述或视听形式。按照我国政府信息公开条例第2条的定义,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。从外观物质形式上看,政府信息表现为行政机关所持有或保管的文书、图片、记录、照片、摄影、录音、微缩片、计算机处理数据等可供听、读或理解的文书或物品。从实质内容上看,以文书或物品形式表现的政府信息包括客观事实和意见两方面内容。政府对信息的收集、处理能力随着政府职能变迁和社会发展呈现出扩张趋势,尤其是进入福利社会和管制国家之后,政府对信息的控制力更是发展到极致,政府的信息形成权之合法基础探讨也随之成为一个极其重要的法理问题。概括地说,政府的信息形成权的合法性基础体现在五个方面(一)正确决策的需要毛泽东认为没有调查,没有发言权。一切结论产生于调查情况的末尾,而不是在它的先头。{1}(P109110)信息形成权是政府作出正确决策的基础,因为取得信息是进行行政活动的第一步,行政机关如果不掌握必要的信息就不能进行任何有效果的活动,特别是在高度工业化和信息化的现代社会中,行政效率在很大程度上依赖于迅速和准确的调查。{2}(P327)情报是燃料,没有它行政机器就无法发动。知识就是力量的格言对行政法很适合。行政机关要机智地行使其制定规章权和裁决权(实体法上的权力),就必须知晓委托它管理的那些领域里的实际情况。{3}(P82)行政机关依靠信息运转,没有信息,行政机关便不能从事管理工业、保护环境、起诉欺诈行为、征收税款或授予拨款等活动。适当的决定要求精确的资料数据。{4}(P77)勿需赘言,准确、及时和充足的信息可以提高行政决策的质量,而信息匮乏或不准确则将扭曲或者抵消行政决策制定的智识能力。{5}(P434)行政机关通过统计普查、行政检查、行政调查等手段获得信息或要求当事人保留和披露信息,目的之一就是为了做出正确行政决策。(二)信用社会的建立阿克洛夫教授认为,非对称信息(asymmetricalinformation)导致了交易市场中大量不诚实成本(thecostsofdishonesty)出现,在不发达国家,商业中的不诚实是一个严重问题。{6}(P495)显而易见,不诚实的、没有信用的社会注定是一个没有公正和效率的社会,社会越复杂越需要信用来维系,越需要通过法律制度来保证信息资源的真实性、准确性,通过立法来建立个人和企业的信用史。中国社会信用体系建设的重任迫在眉睫,国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的规划目标中就要求以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点,加快建设社会信用体系,健全失信惩戒制度。目前,我国最大的信用问题是政府收集和公开的信息的准确性和及时性问题,因为信息不完全比没有信息更糟糕{7}(P7)(三)政府管制权的衍生品政府享有警察权(policepower),是指与自然权利相对的、政府对城市或乡村的管制或者治理,是政府基于保护目的而对个人施加的管制权(regulatoryPower)。8(P272)政府的信息形成权是一种派生权,是政府享有的警察权力的衍生品,其基础是政府对社会生活和私人自由和权利的管制权。也就是说,信息形成权是政府管制权的衍生品,凡一个政府具有对社会的合法统治权,也就自然地拥有对社会的信息形成权和控制权,行政机关要求私人按照一定方式和内容制作文件、记录和提供报告,属于行政机关正常的管理权。{2}(P331)政府运用信息形成权,一是满足了国家安全对信息的需要,二是满足了社会良性发展对信息的需要。例如,艾滋病防治条例规定艾滋病监测和信息分析、处理是卫生行政机关工作的一部分。(四)直接保护私人权利和利益在现代社会,信息是支配性资源。{9}(P790)但是,信息匮乏和不对称问题直接威胁着普通公民、法人和其他组织的权利和利益。为解决信息不对称问题,政府采取措施限制信息优势一方的权利,采取强制信息披露方式来保护公众的个人权利和利益。例如,有关食品药品的法律要求披露食品药品所含的危险物质、营养成分并进行风险警告医疗机构病历管理规定强制建立和保存患者病历,发生医疗事故争议时,被封存的病历、死亡病例讨论记录、疑难病例讨论记录、上级医师查房记录、会诊意见、病程记录等信息载体具有特殊的证据效力商务部在关于网上交易的指导意见(暂行)中规定网上交易参与各方应保存各类交易记录,旨在保障网上交易安全。(五)为公共利益而有效执法在信息时代,政府越来越依赖于信息来完成自己最基本的功能,信息是政府为公众提供必要且有效服务的关键。在今天复杂的、迅猛发展的全球化世界里,政府依赖于准确而及时的信息,政府处理和应用信息的能力比以前更加具有危急性,对信息的成功管理是政府实现自己使命的基础。以我国台湾省为例,为了保障行政执行法上公法金钱债务的强制执行,法务部行政执行署建制了各项网络联机数据查询系统,包括金融账户开户查询系统、税务电子闸门应用系统、全民健康保险投保记录查询系统、劳保投保记录查询系统、户役政查询系统、车籍数据查询系统等。我国反洗钱法要求在境内设立的金融机构和特定的非金融机构依法建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度,履行反洗钱义务。二、政府的信息形成权的权力形态政府信息形成权的权力形态表现为何种方式,不同的学者有不同的概括。伯纳德施瓦茨教授认为,在信息形成中,行政机关拥有三种权力(1)命令制作记录和档案之权(2)检查帐簿和档案之权(3)用传票传唤证人、索取文件之权。{3}(P82)王名扬先生进一步解释说,行政机关强制取得信息的方式有三种(1)要求被调查者按照规定的格式或内容制作文件或档案,或者提交报告(2)检查被调查者使用的建筑物、文件和档案(3)发出传票,要求被调查者出席作证,或提供帐簿、文件和档案。{2}(P330)汤德宗教授认为,政府获得信息的途径有职权调查、行政检查、强制申报和听证。{10}(P1045)政府信息通常包括两大部分(1)政府自身对信息的生成、收集、处理和配置(2)由政府以外当事人披露给政府的信息。也就是说,政府信息既包括政府自身在履行职能时所生成、收集、处理、传播或配置的信息,也包括政府在履行职能时需要政府系统之外的其他个人、组织、社团、社区等生成、收集、处理、传播或配置的信息。{11}(P58)政府的信息形成权是政府对信息进行自主支配和自主形成的一种权力形态,它是一组权力,包括政府对信息的自主形成权、信息申报请求权、信息强制保留请求权、信息强制披露请求权、信息调查权、档案形成权和保持权、信息技术使用权、获得预算支持权和制裁权等九个类型。(一)自主形成信息权首先,行政过程中可能自动生成、记录和储存有关公民、法人和其他组织的信息,在多数情况下,政府管理即信息。{12}(P605)例如,在行政许可过程中,申请人为了获得权利和利益可能主动或被动地向行政机关提供各种信息,政府因此自然而然地形成了有关私人和政府自身的信息资料。其次,政府可以文件和会议形式来形成信息,开会既是从上到下传播和配置政府信息的行政手段,也是政府有目的性地生成信息的一种行政手段。再次,政府通过撰写分析报告来收集和处理信息。一方面,行政机关有义务撰写年度的或者阶段性的或者专门性质的信息报告或者工作报告,如财政检查工作办法要求财政检查组在检查结束的10个工作日内向财政部门提交书面财政检查报告。另一方面,政府对收集到的信息要进行分类、鉴别、总结、分析和评估,撰写总结分析材料和评估报告并将电子数据送交有关部门,如国家安全生产监督管理局2004年撰写的全国国有煤矿安全保障能力调研报告、国家电力监管委员会撰写的2006年电力安全监管报告,都具有代表性。(二)信息申报请求权政府进行信息收集可以采取自愿和强制两种方式。政府的信息申报请求权,是指政府强制要求私人提供信息,即政府强制有关当事人主动申报特定信息或者被动提供特定信息。典型的信息申报请求包括纳税申报、社会保障补助申请、财政贷款申请、就业申请表填报等,这些信息请求直接或者间接地提交给行政机关,目的是实现行政使命,也因此把收集信息的义务强加给当事人。{13}(P119)政府的信息请求目的是多样性的,我国很多法律法规和规章都规定了政府信息申报请求权。例如,个人所得税自行纳税申报办法(试行)规定年所得12万元以上的纳税人,在纳税年度终了后,应当填写和报送个人所得税纳税申报表及有关证件和材料社会保险费申报缴纳管理暂行办法规定缴费单位应当在每月5日前向社会保险经办机构办理缴费申报,报送社会保险费申报表、代扣代缴明细表以及社会保险经办机构规定的其他资料城市居民最低生活保障条例规定申请享受城市居民最低生活保障待遇,由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请并出具有关证明材料,填写城市居民最低生活保障待遇审批表。(三)信息强制保留请求权信息强制保留请求权,是指政府强迫私人按照特定行政目的和特定形式的要求保存信息记录或者记载信息的文件,以便行政决策和执法使用。从我国信息强制保留的实际状况出发,私人的信息保留形式包括制作和保存符合要求的文件、保留特定形式的信息记录。第一类是强制制作特定文书,主要体现在会计、审计、税收、娱乐业、医患关系和金融业等领域。具体形式包括(1)帐(账)簿,如会计法规定各单位必须依法设置会计帐簿并保证其真实、完整。(2)名簿,如娱乐场所管理条例规定娱乐场所应当建立从业人员名簿,包括从业人员的真实姓名、居民身份证复印件、外国人就业许可证复印件等内容。(3)日志,如娱乐场所管理条例规定娱乐场所应当建立营业日志,记载营业期间从业人员的工作职责、工作时间、工作地点,并不得删改,留存60日备查。我国对航海日志、轮机日志和车钟记录簿实行国家强制标准,强制按照法定形式和格式制作、记载和保存日志。(4)病历和处方,如医疗机构病历管理规定规定医疗机构应建立病历管理制度,并设置专门部门或者配备专(兼)职人员来保存与管理。处方管理办法规定处方由调剂处方药品的医疗机构妥善保存,普通处方、急诊处方、儿科处方、医疗用毒性药品和第二类精神药品处方、麻醉药品和第一类精神药品处方,它们的保存法定期限各不相同。(5)票据,如发票管理办法和票据法中的发票、汇票、本票和支票。第二类是强制保留特定记录,无论在传统的秩序行政还是在给付行政和环境行政中,都可能存在要求当事人保存必要信息记录的请求。例如,民用航空法规定从事飞行的民用航空器应携带民用航空器航行记录簿娱乐场所管理条例规定娱乐场所应建立违法行为警示记录系统金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法要求金融机构妥善保存客户身份资料和交易记录,确保能足以重现每项交易,以提供识别客户身份、监测分析交易情况、调查可疑交易活动和查处洗钱案件所需的信息社会保险费征缴暂行条例规定社会保险经办机构应建立和保存缴费记录防止船舶污染海域管理条例规定油类作业船舶应将油类作业情况准确地记人油类记录簿、装运有毒害或含腐蚀性货物的船舶应将洗舱水排放情况记人航海日志。(四)信息强制披露请求权信息强制披露(mandatorydisclosure)已经成为信息管制的最重要工具。14(P619)政府要求当事人披露私人拥有的信息,包括食品营养标签、药品标签、服装标签、环境信息、雇主向雇工披露危险物、允许附近居民知道危险、市场交易信用信息、安全事故信息等。概括地说,政府的信息强制披露请求权表现为强制安全信息公示、强制交易信用信息披露和强制安全信息报告三种主要形式。1.强制安全信息公示,主要是指对涉及消费者、劳动者和普通公众利益的必要信息通过一定形式进行公开披露,如食品卫生法规定食品和食品添加剂必须在包装标识或者产品说明书上标出法律法规规定的信息药品说明书和标签管理规定强制药品说明书和药品的标签标明和公示有关信息职业病防治法要求依法设置和公告职业病危害的警示标识和中文警示说明。2.强制交易信息披露。现代商事活动不同于传统民事活动,它更具有流动性、易变性、技术性和垄断性,强制交易信息披露主要是指在商事交易中,消费者、小企业、小股东处于信息不对称的不利地位,强制要求处于信息垄断地位的商事主体公开自己的活动。例如,保险法规定保险监督管理机关有权要求保险公司提供业务状况、财务状况、资金运营状况等有关的书面报告和资料证券法规定了证券交易持续信息公开规则,发行人、上市公司公告的招股说明书、公司债券募集办法、财务会计报告、上市报告文件、年度报告、中期报告、临时报告、重大事项以及其他信息披露资料,都必须定期或者按照证券监督管理委员会的要求予以公开。3.强制安全信息报告,主要是指对涉及事故、公共健康和秩序、环境和财经安全等公共事件的信息,以一定的形式向有关行政机关及时准确地报告、补报、续报和通报,例如,国家突发公共事件总体应急预案、食品卫生法、生产安全事故报告和调查处理条例等法律法规和规章都要求进行事故报告传染病防治法规定疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现法定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时,应遵循疫情报告属地管理原则,按法定内容、程序、方式和时限报告
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zhaozilong上传于2013-12-17

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