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行政法论文-论行政与民事交叉案件的程序整合.doc行政法论文-论行政与民事交叉案件的程序整合.doc -- 2 元

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行政法论文论行政与民事交叉案件的程序整合论文提要行政诉讼与民事诉讼是两种不同类型的诉讼制度。但在审判实践中,经常出现民事诉讼涉及行政诉讼,行政诉讼涉及民事诉讼的交叉问题。为了解决这一问题,笔者结合审判实践中的三起案例,从行政诉讼与民事诉讼出现的交叉问题入手,通过对行、民交叉案件的表现形式和审理现状进行考量,认为对行、民交叉案件中的相关联争议的处理,应该根据不同的案情,遵循先行后民、先民后行或行政附带民事、民事附属行政诉讼审理模式的选择,或者采取行政、民事一并审理的程序整合,旨在为妥善处理此类案件,构建和谐司法提供一些参考。关键词案例行民交叉现状考量程序整合途径一、引言民事诉讼与行政诉讼为两类不同性质的诉讼。行政诉讼,是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度。民事诉讼,是解决平等民事主体民事纠纷的一种诉讼制度。两者各有特点,功能也各异,在保护的利益方面各有侧重。前者属私法调整范畴,后者属公法调整范畴。但在审判实践中,经常出现民事诉讼涉及行政诉讼,行政诉讼涉及民事诉讼的相互交叉、相互影响的案件。如象当事人因行政许可、行政处罚,相邻关系、房屋买卖、拆迁安置以及土地征用等法律关系而同时引起或先后提起民事诉讼和行政诉讼相互交叉重叠的案件1,这些交叉重叠案件如何通过诉讼途径解决,不仅在法学理论界有不同的认识,而且在审判实践中也有各种各样的做法。这样的结果既造成了法学理论上的混乱,也在审判实践中让承办这类交叉案件的法官无所适从。在2007年3月第五次全国行政审判工作会议上,以上问题虽已引起中央和最高法院的重视2.下面,笔者从三起案例入手,就如何建立审理行政和民事交叉案件的程序整合制度来阐述个人的观点,请同仁们批评指正。二、问题的提出三起案例引起的思考近年来,由于立法原因3、行政权的扩张与大众人权意识提高的矛盾以及行政、民事诉讼终极目标的不同,导致行、民交叉案件越来越多。以下是笔者所在法院受理的三起行、民交叉案件案例一、李家芬、李从告诉陈德志等人股权转让纠纷诉夷陵区工商局行政处罚决定案2004年9月25日,华青磷矿公司股东陈德志、李盛荣、易正林与李家芬、曹阳(以肖仁生的名义)签订一份股东出资额转让协议。该协议约定,华青磷矿公司原股东陈德志等三股东将其出资额50万元有偿转让给李家芬、肖仁生李家芬、肖仁生各占股份50受让方将转让出资额一次性支付给出让方。同年10月21日,该公司向夷陵区工商局(以下简区工商局)称申请办理公司股东、组织机构成员及法定代表人变更登记,公司股东由陈德志等三股东变更为李家芬、肖仁生,法定代表人由陈德志变更为李家芬。后由于肖仁生出资额不到位,李家芬又先后三次以公司名义向区工商局申请变更登记,区工商局均予以准许。2005年9月14日,肖仁生向工商局投诉称公司的后三次变更登记,本人未参加公司股东会议,未在股东会议和股东出资额转让协议上签字。在工商局接到肖仁生的投诉后的第四天,陈德志等三股东与李家芬、李从告又签订了一份股东出资额转让协议。协议约定陈德志等三股东将其出资额依法有偿转让给李家芬、李从告陈德志等三股东将华青磷矿公司货币出资50万元转让给李家芬、李从告李家芬、李丛告各占股份50.协议第6项以上转让款已于2004年10月21日由李家芬支付完毕,用以说明转让款李家芬早已支付。该协议落款出让方陈德志由受让方李家芬签名。2005年10月18日,李家芬、李丛告向法院提起民事诉讼,要求法院确认同年9月18日与陈德志等三人签订的股东出资额转让协议合法有效。同年11月22日,区工商局认为,华青磷矿公司先后办理的四次公司变更登记属于提交虚假证明文件取得公司登记的行为,并作出行政处罚决定1、对华青磷矿公司后三次办理的公司变更登记予以撤销2、对华青磷矿公司2004年10月21日办理的公司变更登记,限60日内予以改正。李家芬不服该处罚决定,向市工商局申请复议。市工商局经复议后,维持了对区工商局的处罚决定。2006年3月27日,李家芬以公司名义,向法院提起行政诉讼,请求法院依法撤销区工商局的行政处罚决定。问题李家芬、李从告诉陈德志等三股东出资转让合同纠纷案以及李家芬以公司名义诉工商局工商行政处罚决定案。该两案能否一并审理若分案审理,是先行后民还是先民后行案例二、张家明诉公安局侵犯人身权行为违法及行政赔偿案2004年7月7日零时许,张家明(个体户)发现自己经营的轮胎被人所盗,便与邻居卢某驾车追赶,在抓获了一嫌疑人后随即报警。夷陵区公安局(以下简称公安局)工作人员在出警过程中,误将张家明当作盗窃嫌疑人追赶并实施抓捕,致张家明摔倒并造成其身体多处致伤。张家明受伤后被送往夷陵医院住院治疗,住院期间张家明出现反常言行,于同年8月6日从医院四楼跳楼受伤,后经鉴定为误伤后患有创伤后应激障碍,该精神障碍与被误伤有直接因果关系,其跳楼时无民事行为能力后经司法鉴定,张家明伤残程度综合评定为五级,护理依赖程度为三级,并需配备残疾器具一套,七年更换一次。张家明于2006年1月10日向法院提起行政诉讼,请求法院依法确认公安局对张家明实施的行为违法,并赔偿各项损失共计384262元。公安局认为,张家明因精神失常跳楼受伤,夷陵医院发现不及时以及看管不善也应承担相应责任。问题张家明在提起行政赔偿诉讼的同时,能否同时起诉夷陵医院承担民事责任公安局要求法院追加夷陵医院作为被告参加诉讼,并要其承担相应的责任,法院对该行政赔偿案中能否附带追加夷陵医院参加诉讼案例三、谢言芬等人诉陈虎、车管所道路交通事故人身损害赔偿案2005年11月21日09时许,曾庆宝无证驾驶奔腾牌两轮摩托车载妻子谢言芬,沿汉宜公路由西向东往武汉方向行驶,当行至汉宜公路303.3KM处,与对向行驶由陈虎驾驶的蓝箭牌货车迎面相撞,造成曾庆宝当场死亡,谢言芬受伤及两车受损的交通事故。后经公安交警现场勘查,认为曾庆宝无证驾驶机动车,驾车时未按规定靠道路右侧行驶,认定曾庆宝在此次事故中负全部责任,陈虎、乘车人谢言芬在此次事故中无责任。2006年3月23日,谢言芬以陈虎未依法履行投保义务,该过错行为导致受害人家属不能依法获得保险公司的赔偿,应当承担过错赔偿责任以陈虎下肢存在功能或残疾,而宜昌市公安局车管所(以下简称车管所)违法颁发驾驶证为由,诉请法院判令二被告赔偿其各项损失140000余元。问题谢言芬诉陈虎、车管所交通事故人身损害赔偿,系民事案件,而对车管所给陈虎颁发证照是行政行为,法院是先中止民事诉讼,建议当事人对车管所的具体行政行为提起行政诉讼,待有结果后再恢复民事诉讼,还是一并审理民事附属行政诉讼对于上述三起案例,由于我国行政诉讼法没有明确规定如何操作,依照我国民事诉讼法第136条本案须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的的概括规定,人民法院应当中止民事诉讼。而按照最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干解释(以下简称行诉法若干解释)第61条被告对平等民事主体之间民事争议所做出裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理的规定,虽然该条采用了一并审理的用语,但并没有采用行政附带民事诉讼的用法,可以说法学理论界所讨论的行政附带民事诉讼及相关程序并没被最高人民法院认可。4因该条文仅规定了行政裁决情况下法院的一并审理,不仅范围过窄,并且还不具有可操作性。可见,现有的法律根本无法应对司法实践中行政诉讼与民事诉讼联系日益紧密的现实,5也无法解决审判实践中一些交叉案件的障碍问题。三、现状考量形式、审理及问题(一)表现形式以上三起案例虽然都存在着行政争议和民事争议的交叉,但由于行政与民事诉讼的性质各异,特点不同,诉讼要达到目的也不相同,因此它们的表现形式也各不相同。1、以民事诉讼为主,对涉及相关联的行政争议由法院认定。这类案件主要表现以下形式一是当事人只能提起民事诉讼,不能提起行政诉讼,对相关联的行政行为只能作为法院认定案件事实的证据之一。二是当事人在民事诉讼中,不能直接要求对行政机关的具体行政行为作出处理,但可以以行政机关行政行为违法作为抗辩理由,请求法院不予采信和认定。三是此类案件在本质上属于平等主体之间发生的民事纠纷,但是由于行政机关的介入而使民事纠纷复杂化。如案例三中,法院通过以交警部门做出的事故责任认定为审理依据,认定曾庆宝在此次事故中负全部责任,陈虎在此次事故中无责任。谢言芬等人不服,认为陈虎下肢存在功能或残疾,而车管所违法颁发驾驶证,交警部门所做出的责任认定书没有尽到注意义务,法院如果依据该责任认定书判处,就侵犯了自己的合法权益。以上案例,显然以民事诉讼为主,而公安交警和车管所的责任认定行为和颁证行为而使民事争议复杂化。2、以行政诉讼为主,对行政纠纷的解决是民事纠纷解决的前提和基础。这类诉讼,往往由行政机关的具体行政行为引起,在提起行政(赔偿)诉讼的同时或之后,要求法院审理平等主体之间的民事纠纷。这类案件一般来说,具有以下特征和表现形式一是此类案件同时存在着行政争议和民事争议,但行政争议处于主导地位。二是行政和民事争议在事实上具有内在的联系性。三是行政争议的解决是民事争议解决的前提。如案例二中,张家明在对公安局提起行政诉讼,要求法院判决公安局对其实施的抓捕行为违法的同时,提起了行政赔偿诉讼,若张家明要求法院追加夷陵医院参加诉讼,这一案件行政赔偿争议处于核心地位,对公安局抓捕行为的审查,是下一步处理公安局行政赔偿和夷陵医院民事赔偿的基础。可以说对公安局抓捕行为的司法审查一经确定,行政赔偿和民事争议就会迎刃而解。3、行政和民事争议相互交织,而针对特定的争议,既可通过行政诉讼解决,也可通过民事诉讼解决,也可以同时提起。这种情况在当事人不服行政裁决的案件中表现的比较突出,其主要表形式表现一是民事诉讼中包含着行政争议的司法确定,或者说行政争议的本身就包含着对民事争议的处理。二是对行政争议的处理必然地涉及民事争议,反之亦然,二者不能割裂开来。三是当事人可以选择提起行政诉讼、民事诉讼或二者同时提起来维护自己的合法权益。四是引发行政诉讼和民事诉讼的争议是基于同一事实。五是行政诉讼和民事诉讼可分别进行,但在处理结果上应相互参照,避免冲突和重复处理,体现法律的严肃性6.如案例一中,由于各法院适用和理解法律不一致,该两案既可一并审理,也可分案审理在分案审理中,既可以先行后民,也可以先民后行,处理方式多种多样。(二)审理现状以上三起案例,我们主要采取了三种不同的处理方式1、中止诉讼。也就是在出现行政与民事交叉问题后,先中止诉讼,建议当事人对具体行政行为或民事行为提起诉讼,待有结果后再恢复诉讼。如案例一中,人民法院就是先裁定中止李家芬、李从告诉陈德志等股权转让纠纷案的诉讼,待李家芬、李从告诉区工商局行政处罚决定案有结果后,再恢复民事诉讼。2、直接确认。也就是法院直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定。如案例二中,法院就是直接确认被告公安局于2004年7月7日对张家明实施的抓捕行为违法。然后在人民法院的主持下,组织当事人双方就行政赔偿问题和医院的过错行为是否必须赔偿进行案外协调,从而最终达成和解合意。3、审查后释明。我国行政诉讼法第34条第1款和民事诉讼法第64条第1款均规定,当事人有责任向法院提供证据,包括主张和反驳证据同时,最高法院关于民事诉讼证据的若干规定第3条和最高法院关于行政诉讼若干问题的规定第8条均规定,法院应当向当事人告知举证范围、举证时限和逾期提供证据的法律后果,关联的争议实质是决定诉讼结果的证据的效力认定问题,属于当事人提供主张或反驳证据的范畴,据此法院应履行告知提出争议方以另行起诉方式完成举证责任的义务。如案例三中,法院就应告知谢言芬必须先申请对陈虎的下肢是否存在功能或残疾进行司法鉴定,若经鉴定,陈虎的下肢存在功能障碍或残疾,则由其提起行政诉讼或者一并审理,即由法院直接对陈虎未依法履行投保义务有否过错和车管理所给陈虎颁发证照的行政行为作出认定后予以裁判。除以上三种处理方式外,还有的认为对上述三个案例案应由行政或民事审判庭一并审理,或者通过行政附带民事诉讼以及民事附属行政诉讼将行政与民事争议一并解决。还有的认为应由行政、民事审判庭分案审理,这两种不同审判庭在审理中相互等待。而这种处理方式事实上,把行政与民事争议分成两个案件,结果就会出现或者审理期限过长,或者裁判结果相互矛盾等问题。7象案例一中,李家芬与陈德志等人围绕股权转让争议,李家芬先后进行民事和行政诉讼,历经区工商局、市工商局、区法院、市中级法院数次民事审判和行政审判,先后作出7个裁判,8历时三年有余,最后该案虽经法院协调,以李家芬撤回起诉的方式结案,但由于民、行交叉案件存在制度上的桎梏和障碍,给当事人造成了极大的诉累。(三)问题透视正因为上述行政与民事交叉案件处理方式上存在法官在适法上的不统一和执法上的混乱,其随意性也显而易见,必然导致法律适用上所生结果的悖论和问题不可避免。1、立法滞后行、民交叉案件处理的无序性。由于立法滞后,各地法院在法律层面对行、民交叉案件的程序整合还没有尚方宝剑可供借鉴,在法律层面还没有构建较完整的行、民交叉案件程序制度体系,尚缺乏科学的程序指导,导致行、民交叉案件的处理在实践中认识不一致,还存在较大的随意性。比如我国目前只有两个法律和解释条款(如民诉法)第136条和行诉法若干解释第61条)涉及到行、民交叉案件处理的原则规定,再没有其它条款触及,使得各地法院在处理交叉案件时随意性较大。因现存的解决方法导致的结果,案件久拖不决者有之,行政判决与民事判决相互矛盾者有之。9与此同时,由于立法的步伐大大落后于社会的变革,再加上中国地域广,东西南北各地差异较大,法院法官的素质参差不齐,而法律适用者又不能做自动取款机,使得各地法院在司法实践中遇有行、民交叉案件时适法很不统一,处理方式方法亦不一样,
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zhaozilong上传于2013-12-17

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