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行政法论文-论行政机关在行政强制执行中的地位和作用.doc行政法论文-论行政机关在行政强制执行中的地位和作用.doc -- 2 元

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行政法论文论行政机关在行政强制执行中的地位和作用「内容摘要」本文比较分析了大陆法系以德国为代表的行政本位强制执行和英美法系以美国为代表的的司法本位的强制执行模式以及各自的理论基础,探讨了当前我国行政强制执行模式的起源和形成原因以及现实的缺陷,以行政强制执行权的本质属性为突破口,从我国文化政治历史,经济发展现状和未来发展趋势三方面论述,提出行政强制执行权应该回归行政机关。并站在行政管理相对人的角度,从行政强制执行机关的建构,司法审查方式的转化,告诫程序的设计和救济制度体系的完善四个方面,对我国行政强制立法提出建议和构想,以期实现规范行政强制执行权的行使,保障行政强制执行制度的正常有序运转,最终达到行政经济原则和权利保护原则的统一和谐。「关键词」行政强制执行模式行政强制执行权的归属综合行政强制执行机关告诫程序救济制度体系当一个人被迫采取行动以服从另一个人的意志,亦即实现他人的目的而不是自己的目的时,便构成强制。1作为冲突着的社会里一种普遍的存在,强制是必不可少的。在全球向福利国家转型的历史潮流和中国加入世界贸易组织的推动下,我国现行行政强制执行模式的痼疾已经越来越显出对行政效率的滞痼和对行政管理相对人权利保护的软弱。本文正是基于深切关注行政经济和权利保护的前提下,提出重新建构我国的行政强制执行模式,以希望达到行政强制执行权的合理分配和制约,实现行政经济和权利保护的和谐。一、我国现行行政强制执行模式评介(一)我国现行行政强制执行模式的产生背景概要我国现行行政强制模式源于80年代初。马怀德教授在我国行政强制执行制度及立法构想一文中指出80年代以前,包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前是甚至倒退的阶段,严格地讲此时的行政处理决定基本上依靠行隶属关系得到执行。笔者赞同此观点,十年动乱严重破坏了我国的法制建设,在拨乱反正之后我国法制才逐渐恢复。参见马怀德我国行政强制执行制度及立法构想。国家行政学院报2000年第2期。进入80年代以来,随着改革开放,经济发展,民主意识复苏,我国原有的旧的行政管理方式已经不能适应新环境的需要。另外,社会行政管理领域的不断扩展和纵深,也需要考虑如何在保障行政管理相对人权利的同时做到行政效率的提高在发挥行政权积极管理社会事物的同时,防止行政权的滥用。我国行政强制执行的制度正是在这样的环境下产生的。其标志是民事诉讼法(试行)的规定。中华人民共和国民事诉讼法(试行)第3款规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定,申请人民法院强制执行应适用民事诉讼法的有关执行程序。到了80年代中后期,陆续颁布的大多数行政法律和法规都对行政强制执行的问题作了规定,这标志着我国的行政强制执行制度已经初步确立。(二)我国行政强制执行模式对执行主体的划分及原因根据现行法律法规的规定,我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种1、行政机关自力强制执行。行政机关自力强制执行是指行政管理相对人逾期拒不履行行政机关为其设定的作为或不作为义务,行政机关可以自己采取相应的措施强迫当事人履行或达到与履行相一致的状态。如中华人民共和国兵役法第61条规定有服兵役义务的公民有下列行为之一的,由县级人民政府责令限期改正逾期不改的,由县级人民政府强制其履行兵役义务。值得指出的是,拥有自力强制执行权的行政机关相当少,仅有海关、公安、工商、税务等部门。2、申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行是指行政管理相对人逾期拒不履行行政机关为其设定的作为或不作为义务,经行政机关向人民法院申请,由人民法院依民事诉讼执行程序强制执行。如中华人民共和国海洋环境保护法第41条规定当事人不服的,可以在收到决定书之日起的15日内,向人民法院起诉期满不起诉又不履行的,由主管部门申请人民法院强制执行。这一方式在我国行政强制执行模式中占主导地位。此种立法模式已经形成习惯,以致于90年代后,我国颁布的法律法规已无对违反义务而需强制执行的执行机关作出具体规定。这并非立法的疏漏,而是由于相关法律和司法解释对这一方式确认已经形成了约定俗成的惯例,即法律未授权于行政机关自力执行的,均需要向人民法院提出申请,由人民法院强制执行。90年代的许多立法都未对执行主体作出明确规定,如中华人民共和国证券法第34条的处罚条款就没有规定处罚的权限和处罚执行机关。3、可选择的行政强制执行。这是指某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行,也可以申请人民法院强制执行。如中华人民共和国海关法第53条规定当事人逾期不履行海关处罚决定又不申请复议或向人民法院起诉的,做出处罚决定的海关可以将其保证金没收或将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴,也可以申请人民法院强制执行。这一方式是行政机关申请人民法院强制执行的例外,也只有在法律法规明文规定的前提下,行政机关才有选择权。以上行政强制执行模式对执行主体的划分是建立在我国行政诉讼法及其相关规定基础上的。中华人民共和国行政诉讼法第65条第2款规定公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。上述我国的行政强制执行模式被学者概括为以申请人民法院强制执行为原则,行政机关强制执行为例外。2那么,为什么会形成这样的具有中国特色的行政强制执行模式呢中国行政强制执行的主体是人民法院和行政机关,而法院在执行中占主导地位,这与中国整个法律体系都与大陆法系近似的情况是十分不合拍的而事前的司法审查方式(形式审查)又与英美法系大相径庭。因此,笔者认为这是经过中国改造的十分有特色的执行体制。笔者认为主要有以下原因1、对行政权的担心。这是基于保障行政管理相对人的利益,监督行政权运行,防止行政强制执行权滥用的理念。一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。3由于行政强制执行是直接关系到公民人身、财产等重大事由的权力,其执行一旦做出就可能会给公民造成不可挽回和补救的损失,因此需要提前司法审查程序,防止这一危害的产生。政府部门总的来讲是卓越的但仅仅靠行政法与他所规定的监督与制裁不足以防止这些事件(事件是指权力的滥用)。4因此,在做出行政强制执行行为前向人民法院申请审查,对其合法性进行事先的判断,可以有效地防止行政强制执行权给公民人身、财产带来的损害。2、对行政人员的担心。由于我国行政公务人员的素质不高,而且官本位思想严重,因此给予他们过大的权力,会助长这一不正之风的蔓延,不利于我国的法制建设。3、成本的需要。在当时的情况下,如果将行政强制执行权赋予行政机关,势必在行政机关部门下增设新的执行机构,在我国行政机关本身就臃肿混乱的情况下,会导致部门的重复设置和权力交叉,行政管理部门的人员可能会成倍地增加,造成人力、财力、物力的新的浪费。4、国家利益的需要。由人民法院实施行政强制执行权,可以减少行政强制执行中的违法情况,在没有行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法等完善的程序规则和救济途径的情况下,可以减少国家赔偿的负担。(三)现行行政强制执行模式在实践运行中的缺陷尽管上述的考虑在我国当时的情况下有合理性,也确实对行政强制执行有积极的意义和作用,但是笔者认为这样的执行模式在法理上始终是有缺陷的,对此,笔者将在第二部分予以详细的论述。我们先来看看这样的以法院强制执行为原则,以行政机关强制执行为例外的执行模式在社会实践运行中的不足之处。1、破坏了行政强制执行的完整性,严重地阻碍了行政效率。我国的行政强制执行模式过分地强调了司法审查的作用,这一理念导致了执行申请往往需要经过冗长的申请程序,法院对其审查的费时也比较多,而且由于我国行政审判庭和执行庭是分离的,因此,申请机关往往需要来回奔波于两庭之间而且由于两庭不可能完全协调,因此行政强制执行往往拖沓繁冗。程序属于外壳,而效率属于内核。具体表现为程序为偏,效率为大程序为目的,效率为手段程序为形式,效率为本质程序为机器,效率为产品。5现行的行政强制执行模式颠倒了程序和效率的关系,跨越了司法和行政两权,人为地破坏了行政执行的完整性,延缓了其执行的空间。2、行政机关强制执行力软化,执法机关的权威受到严重挑战。民间流传偷树的不怕法,管树的怕违法,公检法没办法,森林法是豆腐法6的顺口溜。这固然指出了我国法律的某些漏洞,但也在一定程度上反映了行政机关强制执行力的软化。行政机关对于相对人拒不履行行政义务,可以申请人民法院强制执行。这一规定从立法者主观的理想来讲是对司法权的尊重,但实际的客观效果却是直接导致了行政机关威信的降低。如果我们把一种要求做为政策来考虑,那么,我们必须同样地考虑另一种要求如果一方被视为权利,另一方被视为政策,或者一方被看作是个人利益而另一方被看作社会利益,这种表述问题的方式无助于做出决定。(在美国,社会利益往往冠之以政策的名义)7所阐述的平等的观点一样,我们应该平等、公正的看待司法权和行政权的利弊,而不应戴上有色眼镜,如果歧视性地看待行政权的弊端,那么其优势也将受到极大的削弱和限制。3、混淆了行政强制执行权主体,不仅造成行政强制执行机关权责划分的混乱,还严重地破坏了司法的中立性和裁判性。由于法院对行政机关的申请强制执行的案件通常采用形式而非实质审查,使得很多申请执行的案件流于形式,法院成了行政机关的执行工具8行政机关与法院联手设立派出法庭,巡回法庭等机构,法院出名义,行政机关出钱出办工设施,共同强制执行。9这些现象说明了我国把大陆法系(法国除外)和英美法系的行政强制执行模式的简单的嫁接是不成功的,一方面损害了司法机关的权威,另一方面损害了司法机关的中立裁判的形象,行政强制执行的质量不能得到保证。4、相关配套措施和规定的缺乏,带来了一系列的问题。我国现行行政法律法规并未就法院在受理行政机关的申请后应在多长的时间内予以答复如果法院不同意强制执行,行政机关是否可以向上级法院申诉上级法院的答复期等相关事项作出规定,因此往往会出现行政强制执行久拖不决的现象。还有一种情况,即少数没有行政强制执行权的行政机关对数额不大,范围较广的执行对象,也需要申请人民法院强制执行,不仅不能做到提高行政效率,反而可能导致行政义务人逃脱行政义务。5、严重加大了法院的执行量。我们知道,依照我国现行的法律法规规定,人民法院不仅要负责民事和刑事的执行,还要插手行政执行事务。在我国诉讼案件成倍增长,案情相对复杂的情况下,法院的执行工作日益繁重,众多的执行案件从客观上来讲削弱了其审判的职能。执行难成为了我国近年来困扰司法审判权运行的老大难的问题。二行政强制执行权的归属模式述评及行政强制执行权本质属性的探讨(一)行政强制执行权的归属模式及其理论基础行政强制执行的模式是指特定的主体对一国行政强制执行法依一定的效果而确定的主要的立法目的,以及由此而呈现出来的整体风格和特征,是行政强制执行法价值取向的法律化。10由于各国法律文化、民主传统以及行政法理念等多方面因素的影响,各国形成了以行政强制执行权归属为划分标准的两种行政强制执行模式,即行政机关自力强制执行和法院介入的司法强制执行。1、行政机关自力强制执行模式。这主要是大陆法系国家(法国除外)的执行模式。其代表国家有德国、奥地利、日本。下面以德国的行政强制执行为代表简述这种行政机关自力强制执行的模式。德国行政强制执行模式以1953年4月27日颁布的联邦德国行政执行法(1997年12月17日最近一次修改)为建构内核。这部执行法法典不仅为解决其本国的行政强制执行提出了方案,也为许多大陆法系国家提供了建构行政强制执行制度的蓝本。其内容大致有以下几个方面11(1)、强制执行的机关。原则上由行政机关处理行政强制执行。同时,行政机关也可以委托下级行政机关执行,法律另有规定的除外。官署和公法人一般不得实施强制执行。这样的规定体现了行政机关下令权包括了强制执行权的国家政策。(2)、强制执行的方法。该法规定的行政强制执行方法主要有代执行、执行罚和直接强制。(3)、强制执行的程序。该法以告诫为行政强制执行的核心程序,辅之规定了诸如执行援助、搜索、证人立法、催告及在通知等。(4)、强制执行原则。强制执行原则在该法中体现为比例原则、适当原则和最少侵害原则.这一执行模式的理论基础在于执行权当然是行政权的一部分,行政主体既然有命令权,自然也有执行权。因此,只要行政决定一经做出,便产生对行政管理相对人的普遍效力。任何人不得非经法律规定变更或停止其效力。行政机关不但有权实施这种决定,而且也有义务实现这一决定的内容,这是行政机关的职责所在。行政的命令权和执行权应该是统一的。2、借助法院介入的司法强制执行模式。英美法系国家一般都采用这种模式。
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zhaozilong上传于2013-12-17

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