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行政法论文论行政立法权来源的正当性摘要行政立法权有授权立法权和职权立法权两种类型。在关于授权立法权的理论中,对分权原则的功能主义解释不太适合中国的国情,但其原理对我们有一定的借鉴意义,禁止授权立法原理和立法权代理说可以适当地借鉴,立法权转移说则不能正确说明授权立法权的来源。授权立法权来源于权力机关的授权,授权立法必须受到严格的控制,以不侵犯公民的权利为原则。我国存在职权立法,并且职权立法不是授权立法。行政职权立法权违背民主和宪政原则,与我国的政体相矛盾,造成行政立法的混乱,应当取消。关键词行政立法权授权立法权职权立法权立法权来源立法正当性行政立法包括授权立法和职权立法两种类型,而授权立法权和职权立法权具有不同的来源,因此讨论行政立法权来源的正当性需要将两者分开论述。一、授权立法权的正当性本文的研究主题限于行政立法,因此本文所说的授权立法主要是指行政机关根据立法机关的授权而制定行政法规和规章的活动及其结果。这样就排除了下级立法机关根据上级立法机关的授权以及其他组织依据授权而进行的立法活动及其结果。也就是说,授权立法不全是行政立法。虽然英国的韦德爵士将国有企业、行业组织等根据授权制定规章的行为也概括在行政立法之内,王名扬先生将法国的地方议会制定的条例也归于行政立法的范围,1(p557558p149)但是根据我国目前的情况,最好采取狭义的理解。关于行政机关行使授权立法权的权力来源的正当性问题,除了从行政立法的必要性的角度即社会发展的需要和立法机关能力有限的角度进行讨论以外,还有专门适用于授权立法权一些理论,当然,在大多数国家行政立法权就是授权立法权,因为在这些国家只有授权立法,没有职权立法。(一)禁止授权立法原理禁止授权立法原理(doctrineagainstdelegationoflegislativepower)也可以译为反对授权立法原理,是美国法院在司法判例中形成的一种关于授权立法的理论或者原则。这个理论字面意思是禁止或反对授权立法,倒是和它的理论基础或理论渊源是一致的,禁止授权立法原理的基础就是近代的社会契约论。2(p6,37)洛克对此有经典一般的论述这种立法权不仅是国家的最高权力,而且一旦共同体把它交到某些人手里,它就是神圣的和不可改变的。如果没有得到公众选举和委派的立法机关的批准,其他任何人的任何命令,无论采取什么形式,无论得到什么权力的支持,都不能具有法律效力和强制性。因为,如果没有这个最高权力,法律就不可能具有成为法律的绝对必要条件,即社会的同意。除了基于人们的同意和基于人们授予的权威,任何人都无权对社会制定法律。立法机关不能把制定法律的权力转让给其他任何人。既然立法权只是来自于人民的一种委托权力,拥有那种权力的人就不能把它转给其他人。只有人民才能通过组成立法机关和指定形使立法权的人,决定国家的形式。当人民表示愿意服从规定,接受那些人所制定的和采取那些形式的法律的支配时,谁也不能声称其他人可以替他们制定法律。他们选出一些人,授权那些人为他们制定法律除了那些人制定的法律外,他们不受其他任何法律的约束。3(205206,212)禁止授权立法原理要求行政机关决定给予私人的制裁或强制性控制,必须得到立法机关的授权,授权的方式是制定控制行政行为的规则。立法机关必须颁布规则、标准、目标或某个可以理解的原则,以指引行政权力的行使。相应地,个人进而享有抵制未经授权之政府侵权行为的权利。然而,假如允许立法机关将其立法权像批发商品一样地授予行政机关,那么,这些原则的所有实际意义会被剥夺殆尽,在相互冲突的社会政策之间的选择会由非民选的行政官员作出。况且,对行政机关缺乏真正意义上的制定法控制,会使公民失去用以对抗行政权滥用的有效保障立法机关无法对所有行政行为实行持续的监督法院在缺少具有引导作用的立法指令的情况下,就没有可以用来衡量行政权力主张的标准。2(p67)但是,由于社会的需要以及立法机关不可能详尽制定所有的法律,法院也不可能全面禁止立法机关授予行政机关立法权。为了维持传统的理论,法院最初认为授权法中授予行政机关的权力,只是确定法律实施的情况,或者补充法律所未规定的细节,不是立法权力,最低限度不是专属的立法权力。如1813年的布里格奥罗拉货船案,法院在判决中认为,总统只是根据法律中的规定,确定恢复已停止适用的法律的事实是否存在,没有行使立法权力。这个判决对委任立法的合宪性问题没有正面说明,实际上是肯定委任立法。法院在1892年的菲尔德诉克拉克案的判决中声称国会不能授予立法权于总统是一个得到普遍承认的原则,是维持宪法规定的制度不被破坏所必需的原则。但是法院认为该案所涉及的1890年的法律不违反宪法规定的分权原则,法律没有授予总统立法权力。总统没有制定法律,只是执行法律中的规定,这种自由裁量是行政权的自由裁量,不是行使立法权的自由裁量。法院的观点后来发生了转变,认为只要在委任立法权力的法律中,规定有限制行政机关行使权力的明确的标准,这样的授权不违背分权原则。在1935年最高法院关于巴拿马案和谢克特案的判决中,认为国会在1933年通过工业复兴法委托总统行使的权力违反宪法,因为法律仅仅规定授予总统的权力,没有规定行使权力的适当标准,是完全没有限制的授权,授权无效。1989年,最高法院在一个案件中,仍然认为委任立法的权力必须受到限制,不是受到某种标准的限制,而是受到某种可以理解的原则(intelligibleprinciple)的限制。可理解的原则是一个意义非常广泛的概念,法律中规定的任何标准,不论如何空洞都是一个可以理解的原则。法律中没有规定任何标准,如果有表示目的和政策的规定,也是一个可理解的原则,足以使委任立法的法律合法成立。然而从1935年以后,除涉及人身自由等问题外,法院从未严格检查授权法中的标准或原则。美国联邦国会由于委任立法权力缺乏明确的标准而被法院否认的授权法只有两次,州立法机关的委任立法权力法律由于缺乏明确的标准而被法院否认的数量较多。联邦国会的授权法中以公共利益作为限制行政机关行使权力的标准时,联邦法院认为已经符合权力委任的标准。州立法机关的授权法中以公共利益作为标准时,往往得不到州法院的认可。法院认为这个标准模糊不清,弹性太大,不能构成一个适当的标准。因为一切授权法中都有一个默示的条款,行政机关行使权力必须符合公共利益,授权法中以公共利益作为标准,等于没有规定标准。4(p292303)由于对行政机关过多的对政策的自由裁量不满,包括西奥多。洛伊教授和斯凯利。赖特法官在内的评论家们主张复活禁止授权立法原理,以阻止立法机关宽泛授权给行政机关。洛伊教授呼吁法院扩展至今仍然有效但却被忽视的谢克特案规则的适用范围,宣布任何对行政机关的授权若不伴之以明确的执行标准即为违宪而无效。2(p3738)禁止授权立法原理经过一个微妙的发展过程,由原来的禁止授权立法转变为禁止在授权法中没有规定任何标准和原则的授权立法,实际上是由不承认授权立法发展到承认授权立法,只要法律规定了授权立法的标准或者原则,授权就是合法的。(二)对分权原则的功能主义解释美国法院对分权原则的功能主义的解释也有利于国会对行政机关的委任立法获得合法性。美国联邦宪法关于分权的规定非常简单,可以作出不同的解释。联邦最高法院对分权原则的解释往往受当前案件的影响,有时着重对权力的限制,采取形式主义的解释,有时着重效率的需要,采取功能主义的解释。形式主义从政府机关的观点解释分权原则,认为美国宪法为了保护个人的自由,把政府权力分别归属于三个部门,每一个部门行使一种权力,除了宪法特别规定的例外情况以外,每一部门不得行使属于其他部门的权力,否则就是破坏分权原则。功能主义对分权原则的解释,不是从机关着眼,认为某种权力属于某一部门,不能由其他部门行使,而是从权力的作用着眼,在每个具体问题上观察权力行使的效果。因为分权原则的基本观念在于防止政府权力过分集中,所以规定政府三个部门的最上层机构,各自享有某一方面的权力,互相制约,以保持政府各部门之间的平衡。对于上层机构以下的其他机构能够享有什么权力,宪法没有规定。这个问题由法律根据具体情况决定。法律在规定下级机关的权力时,不受权力不能混合的限制,下级机关的权力不取决于其所属的政府部门,而取决于职务上的需要,所以美国的行政机关,不论是隶属于总统的行政机关,还是独立于总统的行政机关,一般都有行政、立法、司法三种权力。只要下级机关的权力混合不破坏宪法规定的最上层机构之间的权力平衡,就不被认为违反分权原则。由于下层机构没有上层机构的广泛的职务范围,而且他们的活动同时受到总统、国会和法院的监督和控制,不可能出现权力集中不受法律约束的情况。所以一般情况下,下层机构中的权力混合不会破坏最上层机构之间的权力平衡。最高法院在大部分情况下根据功能主义观点解释分权原则。4(p9496)根据对分权原则的功能主义解释,国会委托行政机关行使立法权,只要不破坏最上层机构之间的权力平衡,就不会破坏分权原则,也不违反宪法的规定。(三)立法权代理说与立法权转移说立法权代理说和立法权转移说与前面的两种理论不同,它们是洋为中用的学说,至少经过了我国学者的加工改造。这两个理论主要用来解决授权立法的位阶问题,但同时也可以说明授权立法的效力来源或者授权立法权的权力来源。从笔者掌握的有限资料来看,最早介绍立法权代理说的是龚祥瑞教授,他在比较宪法与行政法一书中说委任立法是基于法律授权的立法,是法律委任行政当局制定具有法律内容和法律效力的法规,其权限由授权法规定。议会仍旧是最高立法机关,因为所有这些执行机构如无议会的委任,是不能立法的,因此行政立法只能是委任立法。委任立法只能是行政行为,不是主权者的行为。不论直接授权还是间接授权,凡是委任立法都具有法律同等的效力,其理论根据就是民法的代理说。代理人在代理权限内,以被代理人的名义进行的民事活动,直接对被代理人发生效力。5(p436437)这段文字后来经常被学者们引用。但是也有很多学者对立法权代理说进行了批驳,其中最有力的理由是授权立法中的授权与民法代理中的授权有本质的区别,用民法中民事权利之间的代理制度套用国家权力之间的关系是不适当的。授权立法的构成与实践并不符合民法代理制度的要求。授权立法规范制定主体不是以授权机关的名义,而是以被授权机关的名义制定的,授权立法的责任也不是由授权机关承担,而是由被授权机关承担。尽管立法权代理说存在以上缺点,但是笔者以为,用它来说明行政机关进行授权立法的权力来源还是恰当的,因为行政机关只是执行法律的机关,本来没有立法权,它们之所以能够制定行政法规和规章,就是因为立法机关的委托或授权,授权法应当是行政机关立法的唯一权力来源。授权立法中的授权一般可以认为相当于委托代理中的特别代理,有一定的代理范围民法中的利己代理属于代理权的滥用,授权立法中的行政机关谋取部门利益等也属于授权立法权的滥用委托代理终止的特别原因中的代理事物完成、授权行为附有终期的而期限届满等等都可以为授权立法制度所借鉴。再者,立法权代理说只是借助于民法的代理制度加以比喻,不必苛求每一个环节都与民事代理完全相同。因此,不能完全否定立法权代理说。立法权转移说认为授权立法中授权立法权基于授权机关的授权,已经转移到被授权机手中,由被授权机关行使。它是立法可以因情势变更之需要而由一个立法主体转移到另一个立法主体的理论。某一法定立法权,由享有该项立法权的立法主体通过授权这一行为,转移到另一个无此项立法权的国家机关,另一个国家机关就获得该项立法权限。该项权限此时就成了接受授权的机关的权限的组成部分了。所以,授权立法改变了法定立法权的性质和主体属性,产生了转移,改变了法定立法权的划分。6(p212,217)立法权转移说用来说明授权立法的位阶时,得出授权立法的位阶与被授权机关在国家机关的地位相一致的结论,这个结论有一定的合理性。但是,转移说本身是有问题的,甚至是危险的。首先,立法权属于代议机关是民主与法治的根本原则,其他机关不应当享有立法权,立法机关不能将人民授予的立法权转移出去。立法机关授予行政机关在一定条件下的立法权,行政机关只是获得了类似使用权、经营权的权力,并不享有立法权的所有权。如果按照立法权转移说,立法机关授予行政机关立法权之后,立法权已经转移到了行政机关,立法机关自己岂不是没有立法权了(至少是没有被授出的立法权了)。随着一次又一次的授权,立法机关岂不是越来越接近于死亡。再者,转移说不能说明授权期限届满或者授权立法完成后立法权的归属或者到哪里去了。在授权立法期限届满或者授权立法完成之后,该项立法权是消失了还是重新转移回到授权机关呢如果是消失了,那么立法机关、行政机关都再也无此项立法权了。如果是重新转移回到立法机关,那么又需要经过什么程序和形式更重要的是,这种理论不仅违反民主与法治的原则,而且可能使公民的权利和自由陷于朝不保夕的境地。因此,立法权转移说无法正确解释授权立法权的来源。(四)一点结论在上述几种理论中,对分权原则的功能主义解释不太适合中国的国情,因为,第一,中国宪法未采取三权分立原则。第二,中国宪法不像美国联邦宪法那样只规定联邦议会、总统、联邦法院之间的权力和它们之间的关系,我国宪法对地方各级人民代表大会、人民政府以及人民法院的职权都有所规定。第三,我国宪法规定了行政机关的职权立法权。但是对分权原则的功能主义解释的原理对我们有一定的借鉴意义。禁止授权立法原理和立法权代理说可以适当地借鉴。立法权转移说则不能正确说明授权立法权的来源。我们认为,授权立法权来源于立法机关的授权,立法机关之所以授权行政机关立法,是因为现代社会发展的客观需要,以及立法机关的精力和能力有限,不能满足社会对法律规范的需要。无论是资本主义国家还是社会主义国家,立法权本来属于民意代表机关,行政机关都不应当具有固有立法权。行政机关行使立法权毕竟潜藏着侵犯公民权利与自由以及立法偏私的危险,因此立法机关在进行立法授权时需要对授权予以严格的限制,规定授出的立法权的权限范围和期限,限定行使授权立法权的原则、目的和程序等,以保证授出的权力不会被滥用,不会侵犯公民的权力和自由,不会形成行政专断。一揽子授权或批发式授权是违背民主和法治原则的,也是相当危险的。当然,由于立法机关不可能完全预料授权立法所产生的结果,以及立法机关本来就是因为立法能力有限才进行授权,所以授权法控制的效果也只能是有限的,因此还需要其他监督形式的配合,如批准、备案以及违宪审查、司法审查等等。虽然我们不实行三权分立原则,但是权力的过度集中毕竟是有害的,历史已经证明了这一点。在我国,权力分工和权力制约仍然是客观的需要,权力之间的制约和平衡是保障公民权利的有效机制,因为人民直接控制权力的手段和能力都是有限的。我们实行人民代表大会制度,一切权力属于人民,人民代表大会只是代表人民行使立法权,其立法权的授出以不损害人民的权利为原则。目前我国客观上存在强势行政的现实,因此,授予行政机关的权力必须受到严格的控制,只有这样才不会导致行政专断。二、我国有没有职权立法
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zhaozilong上传于2013-12-17

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