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行政法论文论行政行为不能没有民事责任作约束内容摘要行政行为是为民事行为服务的一种主要的基本的手段和方式,行政行为的基本要求或最终目的不是为了证明自己的存在,而是为了实现民事行为良好秩序及运行,为了民事权利主体们能够在行政行为的规范指导下取得个别利益和公共利益的共同增长,行政主体本身没有任何利益可图。行政主体及其行政行为,必须为人民谋取实际的具体的可得可见的利益,并且得到人民自由表达出来的意思所认可。关键词行政行为民事责任行政职能源于社会需要和法律授权,有行政权力必有义务。行政权力的行使和行政义务的履行总是通过行政行为来表现。凡行为都有一个衡量的尺度和法律上的义务。对行政行为的衡量尺度有三个特点其一是先定的,在行为之前就已经存在或设定其二是明确的,不允许模棱两可其三是普遍的,普遍性的特点要求对同一的事实不得因地点、主体的不同而有格外的评价。根据衡量尺度,必然引出一种行政行为上的责任,也就是法律上的责任。同衡量尺度的三个特点相对应,法律上的责任也有三个特点其一也是先定性,即法律责任预先行为之前其二是对应性,即责任同行为的内在质量要求相对称其三是不可避免性,即凡是行政行为,都有一个法定的义务和责任。无论是权力的行使还是义务的履行,最终衡量的结果之要求,都来应当是合格或适当。在合格或适当的水平线上的行政行为是对行政主体及其职能的基本要求,达到这个要求的行政行为就是法律授权或法律规定的应有之义务。行政区域主体这样做了,不会受到任何惩戒或处罚,也不会得到表彰或奖赏。超出合格或适当标准的行政行为才是优秀的出色的行为,这种行为的实施主体才应当得到相应的褒扬。相反,达不到合格或适当标准的行政行为即为不当或违法的行为,这种行为的实施主体应当受到相应的惩罚。一般而言,责任是为不当或违法的行为所设定的,只有不当或违法乱纪的行政行为才会引起法律责任的承担问题。法律责任是什么,对行政主体及其行政行为来说,法律责任包含哪些方面依不当或违法行政行为的性质、危害程度、行为的客体和内容来区分,法律责任分为三个方面一、行政行为触犯了刑事法律的,承担刑事责任二、行政行为不当或一般性违法的,承担行政责任,行政责任的主要表现是行政权能上的限制或剥夺,其主要的基本的方式是警告、撤职、撤消三、行政行为造成了危害和损失的,还应当承担民事责任,即对受到危害和损失的行政相对人给予相应的或适当的补偿。对一项不当或违法的行政行为,如何分配恰如其分的法律责任应当有一个规则,这个规则,这个规则必须满足三个条件,即拟予承担的法律责任形式及其力度、程度必须使行政为人中以轻易不敢在以后的类似的行政行为中再次重复这种行为必须使行政行为为人的同事或后任中以轻易不敢重蹈覆辙必须使这种行为的知情人中以认可如此的法律责任之分配是恰当的。否则,拟予承担的法律责任就不会产生良好的社会效果,就可能是一支银样蜡枪,即刺不倒人,也吓不倒人。如若这样分配法律责任,则不当或违法行政行为的上级机关,即有权分配和决定法律责任的行政主体的行政行为,同样也是不当的。这种惩戒或处罚有不如无非常遗憾,绝大多数法律法规对于行政行为的法律责任的规定都只限于行政责任和刑事责任两个方面,对民事责任却避而不谈。行政行为的目的是什么行政行为是为民事行为服务的一种主要的基本的手段和方式,行政行为的基本要求或最终目的不是为了证明自己的存在,而是为了实现民事行为撤退好秩序及运行,为了民事权利主体们能够在行政行为的规范指导下取得个别利益和公共利益的共同增长,行政主体本身没有任何利益可图。置公序良俗、法律循序被破坏和信仰信任信心丧失的现象于不顾,或冷漠处之,动辄以妨碍公务或扰乱国家机关工作循序、破坏稳定大局的名义处罚惩治行政相对人和民事权利主体及行为的做法,既说明深层次上的观念和精神尚未立正,而且从浅层次上也容易表现为对不当或违法的行政行为确需要追究刑事责任时,这是许多效率不高、责任心不强处事不公甚至腐败堕落的行政主体及其负责人员的通病和屡禁不止的主要原因因此,强化行政主体及其不当或违法行政行为的民事责任,对于改革行政机制,改善行政形象,提高行政水平,具有十分重要的现实意义。行政主体及其行政行为之所以有民事责任的负担可能和必要,其理由主要有一、行政权能源于人民授权,并且服务,保护人民的利益,得到人民满意的认可,是设立行政权能的目的和宗旨。由此又有理由之二、行政行为应当负担的法律责任的构成形式上,民事责任占有根本的、优先的和主要的地位。一件不当或违法的行政行为产生后,虽然对有关责任人给予刑罚或警告、撤职等行政处罚也是表示弥补损失挽回影响的一种方式,但毕竟对于既成的危害或损失构成不了实际的或相当的补偿。三、绝大多数行政行为的效能和目的,都涉及到个别或普遍的民事权利主体的经济利益,一量不当或违法的行政行为产生后,立即会影响到行政相对人预期经济利益的正常实现。利益的受损应当由利益的补偿来继续,而且这种继续应当是直接的、现实的和充分的。否则,即使刑罚和行政处罚能够保证以后的行政行为不会重蹈覆辙,但对已经产生的危害和损失不予相当的补偿,其潜在的恶劣影响也是不容轻视的。四马克思主义的哲学观点认为,世界是由物质组成的,物质利益是推动社会发展的根本动因,看得见摸得着的物质组成的,物质利益是推动社会发展的根本动因,看得见摸得着的物质利益是一切权益存在的前提、支柱和基础,没有物质利益支撑的责任是空虚的,最起码是不完全和不实在的责任。现实的状况是,公有或主要依赖刑事责任来处罚不当或违法行政行为的实施主体,并不能有效地制止这类行为的继续产生和蔓延。民事责任的具体内容实质上是由精神和物质两方面的成分构成的,就精神因素而言,民事责任主要表现为两个方面,即认错道歉和重塑形象。行政行为的重塑形象主要应当指重塑行政相对人的形象。就物质因素而言,民事责任主要表现为三个方面,即消除危害,恢复正常,赔偿损失。其中消除危害主要包括停止侵害、排除妨碍和消除危险的内容恢复正常主要包括返还财产、恢复原状、修理重作更换的内容赔偿损失就是对既有或可得利益的受损部分予以补偿。严格说来,认错道歉也是广义上的赔偿损失即赔偿精神损失的一种方式。现在的问题是,尽管已经确立了行政行为也应承担民事责任的国家赔偿的法律规定,但因缘一,只限于物质赔偿缘二,赔偿的范围和标准过窄缘三,赔偿的概念过于含糊,如违反国家规定征收财物、摊派费用和造成财产损害的其他违法行为一语就缺乏明确的解释缘四,在大多数的行政法律、规定。因此,对于现有发生并且造成重大损失和恶劣影响的许多行政行为,就民事责任中的精神方面来讲,鲜有行政主体及其负责人向行政相对人或影响范围内的公众正式、公开认错道歉的,更鲜有行政行为责任人主动引咎辞职的。就民事责任中的物质方面来讲,恶劣影响的也就影响了,重大损失的也就损失了,受害受损者能够取得行政主体基本赔偿的微乎其微。依法治国,依法行政,必然要求和决定行政主体及其行政行为必须严格遵循法律规定,尽快健全完善有关行政法律法规及其行政义务和责任方面的规定和制度遵循行政主作和行政行为的精神。简而言之,行政主体及其行政行为,必须为人民谋取实际的具体的可得可见的利益,并且得到人民自由表达出来的意思所认可。行政文体及其行政行为的民事责任中的精神方面的内容比较容易确定,物质方面的内容却要牵涉很多问题。国家机关包括行政机关的民事主体地位是一种特殊的地位,不同于一般私法意义上的民事主体,当然其行为中的民事义务和民事责任也不同于一般私法意义上的民事义务和民事责任。国家的民事义务和责任既是无限的,又是有限。说其无限,因为全社会的财产都可以由国家以税收或其他征收征用的形式调遣使用说其有限,是因为国家权利和义务的确定也有一个法律授权或限制的问题,国家财产也有一个预算和批准的问题,财产预算中的保险、救济、风险和机动准备金毕竟有限。因此,对于不当或违法行政行为中的民事责任缺乏具体的可操作性的法律规定,原因大致有这样几种。一是国家现阶段的财力和经济以展水平有法律规定,原因大致有这样几种。一是国家现阶段的财力和经济以发展水平有限,还不能为自己的不当或违法行政行为承担多少民事责任二是现阶段行政主体及其工作人员的素质水平还不足以让其承担相应原民事责任三是缺乏对不当或违法行政行为造成恶劣影响或损失时还要承担相当补偿的观念。或许还有其他的原因,对后两条原因暂且免议,对第一条原因应当认真考虑一下,是否只能如此,还有没有更妥当的办法,使不当违法的行政行业切实承担起相应的民事责任。只要我们进一步开动脑筋,拓宽视野,转变观念,解放思想,对于行政主体及其行政行为的民事责任中的物质赔偿问题,一定可以找到较为可行的解决办法。这种解决办法的理论依据和下策依据有两条,一是简政放权。精兵简政是毛泽东思想中的一个重要观点,简政放权则是邓小平理论的重要内容,两者是一脉相承的。政府不应管也管不好不该管不便管的事。行政管理以及所有的行政规范、行政行为都属于制度文明的重要组成部分,制度文明又是精神文明的基本内容和物质文明的重要基础。我们在创造和提高物质文明水平的时候,也应当创造精神文明。二是建立和发展社会主义市场经济的中介组织。这既是下策依据,同时也是我们改变传统的监督制约机制及其方法的一条非常重要的指导方针。这二条依据所蕴涵的思想内容十分丰富,联系实际可以给我们这样一些启示。关于路、桥和其他建筑工程的质量。凡全额或主要由国家组成的工程项目,行政主体及其行为只管一个批准立项和准许开工的问题。至于资金的筹措、组织和运用、招标、设计、施工、验收和使用等各个环节的行政管理职能,统由有完全民事行为和责任能力的专业的监理性法人来行使并由其向行政职能机构承担相应的民事责任。关于锅炉、交通工具、重要设备器械和药品等涉及公共安全或公众健康的产品的制造或使用许可,行政主体及其行为只负责依据国家产业投资的宏观计划和政策予以程序性的准许或不准许,至于对制造者的实际能力、产品的实际质量和使用者的实际资格的行政审核职能,统由有完全民事行为能力和责任能力的专业的监理性法人来行使,并由其向行政职能机构承担相应的民事责任。关于消防、娱乐等管理督查事务和生产、流通、服务等单位的资质或年检审查事宜,行政主体及其行为主要只负责程序上的准许或不准许,至于对其实际的资质能力和经营条件的行政审查职能,统由有完全民事行为能力和责任能力的专业的监理性法人来行使,并由其向行政职能机构承担相应的民事责任。更极端的说,对于假冒伪劣、黄赌毒等产品或行为,违反环境生态保护标准,违反计划生育规定,乱摊派、乱提留,以及许多的检查评比、监督调查等相当一部分活动,未尝不能由有完全民事行为能力和责任能力的专业的监理性法人或民意调查机构来进行调查和举报,并承担相应的民事责任,行政职能机构只负责程序性核查和行政处理。明确的说,行政主体主要行使处理职能,而将实体的调查核实的权力责任解脱。一旦处理错了,由于行政行为不当或违法产生的民事责任,主要是物质利益的赔偿责任,由实体审查人即有关的专业监理性法人来承担,则民事赔偿才较为可能得到预设的相当的保证。还必须明晰行政行为的程序规范,绝大多数普通的一般的行政行为严格规定时限要求。实现以上设想的难点主要在于传统的观念。试想,很多地方政府工作报告几乎从不对自己具体的不当或违法的行政行业认错道歉,有关不当说明要求行政主体为自己不当或违法的行政行业承担民事责任很难吗但是,换一种行政权能的观念和思维方法,将现行的相当一部分实体监督和实体检查的行政行职能分化剥离出去,作为一项有利可图但要承担民事责任的业务,交由社会上具有相当资质能力的民事主体去完成,对于提高工作效率,加强行政责任,改善行政形象,是否较为可行和有利呢当然,实现以上设想还必须做到1.所述的各专业的监理、民意调查或监督单位都必须是完全独立的民事法人,就其本身来说,定位于社会主义市场经济的中介组织,不同任何行政主体发生民事上的连带责任关系和共同利益关系2.这些专业监理性的法人必须具备内在的经济利益驱动力和市场寻的参与的主动性3.这些专业监理性的法人必须参加商业性的业务责任保险4.这些专业监理性的法人在延揽业务时有平等的参与和竞争权利,不受地方、部门或非预设制度的庇护或排斥5.政策上必须真正放权、分利和严格确定责任6.法律明确规定不当或违法的行政行为必须承担相应的民事责任。美国甚至将战场上的后勤保障都分包给私营企业来经营管理,这一点很有启发意义。将传统的行政行为作为一种财富资源,部分的有偿的转移给市场经济的主体们,对传统的行政体制、行政行为做到上述各点,将尽可能的实体审查的义务和责任都交由这些具备资质条件和能力的民事法人去做,凡不当或违法的行政行为主体及其责任人均须承担一定的民事责任,尤其是承担物质赔偿责任,那么,以作为或不作为的方式表现出来的不当或违法的行政恣意行为还能在诸如綦江虹桥和九江大堤之类项目中过五关闯六将吗平庸甚至腐败之类还能怨沸腾中滥竽充数肆意枉为吗行政上级还能默许纵容部下的问题和敷衍塞责群众的呼声吗随着改革开放的继续深入和综合国力的逐渐增强,我们一定有条件将许多传统意义上的行政职能分离转移出去,而一支精干高效廉洁的行政官吏队伍,同时也将是一支负责任的队伍,不但承担得起相应的行政责任,而且也承担得起相应的民事责任。在为公众提供优质行政服务的时候,对因自己不当或违法的行政行为造成的损失后果,也一定能够及时充分的予以行政补救或物质补偿。社会主义市场经济的中介组织,必将有效抵御或抗衡行政行为中的贪婪、腐败、低效率、暗箱操作等惰性力的影响,而明晰、高效、廉洁的行政主体及其行为必将充分唤起广大民事主体们健康参与市场经济活动的主动意识、主人翁精神和信心水平,这些对于推进社会主义物质文明和精神文明的规模和深度无疑具有深刻的积极意义。参考文献1、中国法学2002年第3期2、史文勃主编的行政法学第236278页银翔出版社2000年版3、张同为主编的行政行为法人民出版社1993年4、马克思恩格斯全集第5券第430页5、民法通则第27条规定6、马明江主编国家赔偿法湖北高等教育出版社
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