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行政法论文-论行政规划中的私益保护.doc行政法论文-论行政规划中的私益保护.doc -- 2 元

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行政法论文论行政规划中的私益保护【摘要】行政规划中的利益冲突,主要是公共利益与私益的冲突,两者的冲突体现为权力与权利的博弈,两者之间的力量对比决定了必须加强对私益的保护。在当前,应当通过确立行政规划中的损失补偿制度和完善行政规划的救济制度来加强对私益的保护。【关键词】公共利益私益损失补偿请求权天下熙熙,皆为利来,天下攘攘,皆为利往。利益,乃人类活动的动力之源。行为主体的自由意志选择行为是由利益决定的,利益是主体自由活动的内在推动力。追求利益是人类最一般、最基础的心理特征和行为规律,是一切创造性活动的源泉和动力。{1}220在行政法律关系中,不论是相对人的行为还是行政主体的行为,都是围绕着一定的利益进行的。行政规划作为行政主体的行为及行政权的运行方式,必然牵涉到一定的利益。具体言之,行政规划与行政主体的其他行为一样,与公共利益和私人利益密切相关。与由行政权力作为后盾的公共利益相比,私益无疑是处于弱势地位的。因而,在行政规划中加强对私益的保护,防止行政权力的侵害,是实现社会公正的必然要求,也是行政规划法治化的不二选择。一、行政规划中的利益冲突权力与权利的博弈在现代汉语中,利益被解释为好处,通过利益的获取,主体的需要将会得到满足。当能满足利益需求的资源的有限性与对利益追求欲望的无限性发生矛盾时,就会产生利益冲突。人生而有欲,欲而不得,则不能无求,求而无度量分界,则不能不争。争则乱,乱则穷。{2}利益冲突的产生基于两个原因一是资源的稀缺性二是欲望的无限性。利益矛盾和冲突,贯穿于以往整个人类历史发展过程,使人类历史呈现出扑朔迷离、迂回曲折的外貌,但同时也使其表现出不可逆转的发展趋势。不同历史时期人类社会的各种矛盾和冲突,包括不同个体、群体、阶级、民族、种族、国家和地区之间以及它们相互之间的各种复杂的矛盾和冲突,归根到底都源于某种利益矛盾和冲突。{3}序1与其他行为主体一样,行政主体的行为同样也是为了一定的利益,行政主体行使行政规划权、作出行政规划行为也是如此。就行政规划权的本质属性而言,行政主体行使行政规划权应该是为了公共利益,因为行政权作为公权,其存在的唯一正当性就是其公共属性,即为了公共利益的需要。公益的维护和提倡,可以说是现代国家积极的任务,也是许多实际政治运作行为所追求的目标之一。{4}181行政规划权的运行本身就是一个集合、维护公共利益的过程。在这个过程中,几乎不可避免地会与其他利益发生一定的冲突,特别是与私益之间的冲突。行政主体作出行政规划的目的在于实现公共利益,是为了社会更好发展的需要,就此而言,这是与私益相一致的,因为相对人本身就是公共利益的享有者。但是,公共利益的享有者是社会大众,就个人而言,从中可以享有的部分毕竟是有限的。而行政规划则不可避免地会改变现状,会对部分相对人的私益造成不利影响。因而,行政规划中公共利益与私益虽然有一致的一面,但公益与部分私益之间的冲突是不可避免的。在计划经济体制下,行政主体与行政相对人的一般关系是命令服从的关系,行政更多地具有管理、命令、强制的色彩,而较少有服务、指导、合作的理念融入其中。政府通常直接向企业、事业组织、社会团体,乃至公民个人发号施令。个人附属于单位,单位附属于政府。政府不仅通过计划对国家实行宏观管理,而且通过各种红头文件、命令、指示对单位实行微观管理,单位对个人实行直接控制。{5}11在此背景下,个人的私益观念受到很大的抑制,公共利益与私益之间的冲突虽然也存在,但显得并不突出。而随着市场经济的建立和发展,利益多元化的局面逐步形成,私益得到前所未有的发展和重视。因而,行政过程中公益与私益的冲突也就相对显得明显。此外,由于我国经济和社会的发展,利益多元化的局面也日益形成,私益的表现形态也日趋多样化,这不仅使得协调公益与私益之间的冲突更为困难,而且还可能出现私益假公益之名的情况,即出现公共权力的异化公共权力的运用违背了其公共属性,并不是真正为了实现公益,而是假公益之名以扩张私益。在行政主体广泛存在部门利益、小集体利益的今天,这种情况更为普遍。这种公益与私益之间的冲突实际上是私益与私益之间的冲突。当然,由于公共利益属于不确定性概念,公益是一个不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共(公众、社会大众Publikum)的意义。{4}166而且公共利益是相对而言的,当个人与一个小的集体相比时,个人无疑代表的是个体利益,而小集体代表的则是公共利益。但当小集体与一个更大的集体相比较时,则小集体就不能再代表公共利益,而由大的集体取而代之。因而,在现实中,正确判断公益与私益,无疑具有一定的难度。行政规划中的公共利益与私益之间的冲突,具体表现为行政主体的行政规划权与相对人权利之间的博弈。利益与权利、权力之间的关系十分密切。首先,权力利益之间的关系十分密切。托马斯霍布斯(ThomasHobbes)将权力定义为获得未来任何明显利益的当前手段。{6}20权力标志着一个阶级实现其特殊的客观利益的能力,{7}108109对物质利益的控制一经济权力一是权力的主要形式之一。{8}132由此观之,权力与利益的关系十分密切,权力既可能成为正当利益的维护手段,也可能成为谋取不正当利益的工具其次,权利与利益的关系同样十分密切。权利是主体为追求利益而可以采取的行为,这种行为的动机和目的是利益。权利是利益的抽象化和法律化的表达形式,通过利益范畴我们可以看到权利范畴的社会生活和人性底蕴。{9}权利的本质是其利益属性,主体需要的权利,总是与他追求或维护的一定利益有关。但利益本身不等于权利,权利本身同样亦不等于利益。权利本身是追求利益的法律活动形式,通过行使权利可能得到利益,但也可能得不到利益。利益的取得总是与权利或权力紧密联系的,因为,利益是主体所追求的目的,权力和权利则是主体追求目的的手段。{10}33具体言之,权力与权利分别是获取公共利益与私益的手段。私益的取得与维护有赖于权利的行使,对于公益而言,其取得和维护则有赖于权力的运用。因而,在行政规划中公共利益与私益的冲突,也就表现为权力与权利的博弈。而利益冲突的结果如何,也就取决于权力与权利之间的力量对比以及博弈的结果。二、行政规划中私益保护的必要性与路径(一)行政规划中私益保护的必要性权力与权利之间的力量对比,决定了冲突的结果必然是权力占据上风。在相对人的权利有完善的保护机制的环境下,私益较少地因为公共利益的需要而受损。在没有完善的权利保护机制的环境下,私益将不可避免地受到权力的损害。因为,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。{11}154与有国家强制力作为后盾的行政权力相比,权利总是处于弱势地位。因而,必须借助于一定的机制,使权利在与权力的博弈中能够增强自身的力量,从而使权利与权力能够达到一种相对均衡的状态。这不仅是社会公正的需要,同时也是行政法的基本任务之一。法治的核心最终会涉及到政府的权力和个人权利的关系问题。{12}30控制行政主体的权力、维护行政相对人的权利,是行政法学的基本范畴。要在行政规划领域保护私益不受侵害,除了要加强对行政规划权的规制以外,还必须建立和完善相应的私益保护机制,使私益能够得到更多、更好的保护。建立完善的私益保护机制是构建和谐社会的必然需求,因为这是实现公平正义和谐社会1的基本内涵之一的需要。只有建立完善的私益保护机制,才可能实现行政规划领域的公平正义。(二)行政规划中私益保护的路径由于行政权力与权利在力量对比上具有不对等性,因而,在行政权与权利博弈过程中要保护私益不受不法侵害,就必须建构起有效的制度体系,矫正双方在力量对比上的失衡。解决现代行政法失衡的主要法律方法之一即是在立法过程中引进博弈,通过立法过程中的多方博弈以实现行政法的行政权与相对方权利的结构性均衡。{13}就具体的路径而言,一是通过分权制约行政权的滥用。从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。{11}154通过分权以制约行政权的滥用,具体又可分为两种途径,一方面可以通过其他权力来制约行政权,如立法权、司法权等,另一方面,又可通过行政权的内部分权来达到制约行政权的目的。二是通过确认、扩大相对人的权利以制约行政权,即谋求以权利制约权力。市民社会的发展与健全可以有效控制国家权力的滥用和无限蔓延。细观西方国家法治发展的历程,一个自在自为的市场社会,为国家权力设置了不可逾越的障碍,使法治成为西方政治生活的一种经验。{14}191在制约行政权力方面,权利同样可以发挥重要作用。这在通过行政程序来制约行政权力方面表现得十分明显,通过扩大相对人的参与权等使相对人参与到行政过程之中,从而可以在一定程度上限制行政权的滥用。但在具体构建制度时,则可能是多种路径的结合,如在同一制度中,既可能有通过分权来制约行政权的因素,同时也可能有通过扩大相对人权利来制约行政权的因素。行政规划中对私益进行保护具有多种路径,一方面对行政规划的规制客观上会制约行政规划权并对私益起到一定的保护作用,另一方面,还应建立专门的私益保护机制,以期能对私益起到更好的保护作用。具体言之,应在行政规划领域建立和完善以下两种机制一是确立行政规划过程中的损失补偿制度二是完善行政规划救济机制。确立行政规划确定过程中的损失补偿制度的目的在于使相对人的私益在行政规划过程中就受到足够的重视并为私益的保护提供一个有效的平台。而完善行政规划救济机制的目的则在于提供一种私益保护的事后救济机制,通过借助于司法的力量来保护相对人的私益,毕竟司法公正是社会最后的公正。行政规划救济机制的完善为相对人通过司法途径保护私益提供了可能。三、确立行政规划中的损失补偿制度行政补偿是指行政主体基于公共利益的需要,在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害,依公平原则,对遭此损害的相对人给予合理补偿的行为。{15}48在我国现有的法律体系中,对补偿做出明确规定的为数不多,而且范围也十分有限,如宪法中明确规定的补偿情形仅限于土地的征收、征用2.而实际上需要予以补偿的情形远不止于此。行政规划作为对相对人私益有着广泛影响的领域,有必要建立完善的损失补偿体系,从而在维护公共利益的同时对私益形成最大程度的保护。(一)行政规划中损失补偿的类型行政规划中的损失补偿,主要包括以下两种类型1.行政规划确定中的损失补偿在行政规划的确定过程中,当行政规划对相对人的利益造成不利影响时,是否给予补偿、如何补偿就必然成为相对人关注的问题之一。如果在行政规划的确定过程中不能就补偿与利益受到不利影响的相对人达成一致,那么在行政规划的实施过程中可能会遇到较大的阻力,进而影响到行政规划的实施进程。因而,有必要将相对人的损失补偿制度作为行政规划确定过程中的一个重要环节。行政规划的确定在有法律规定的情况下具有明确行政规划主体与相对人之间权利义务关系的效果,可成为权利形成性的行为。其作为权利形成性行为的主要体现是实施行政规划所需的后续措施经规划的确定而固定。计划确定程序具有征收法上的预决效果,也就是说,原则上确定了征收的适法性。征收程序要解决的问题是征收的方法和补偿的数额。{16}749因而,行政规划中的补偿实际上是就规划所确定的后续措施对相对人的损失所给予的补偿,即在行政规划的确定中不仅需要明确行政规划的后续措施,而且在行政规划的后续措施对相对人的利益造成损害时还要予以补偿。如对相对人的财产予以征收、征用通常是实施行政规划的重要的后续措施之一,当在行政规划的确定程序中确定了征收、征用的后续措施后,还应确定征收、征用的补偿问题。在行政规划的确定程序中确立补偿制度,乃基于以下几个方面的需要首先,是保护相对人利益的需要。当行政规划中的后续措施的实施可能会侵害到部分相对人的利益时,如不予以补偿,则对这部分相对人而言有失公允,这部分相对人将因行政规划的实施而额外承受了公共负担和受到了特别牺牲。保护相对人的利益、追求公共利益与私益之间的均衡是行政法的基本任务,因而,应在行政规划确定程序中确立损失补偿制度。其次,是提高行政规划效率的需要。行政规划的确定程序为行政主体与相对人的沟通和对话提供了一个平台,双方的争议不仅仅限于是否应该采取哪些措施,而且还包括了在后续措施造成相对人的损害时是否给予补偿的问题。如在规划确定程序中仅仅只确定后续措施而不就补偿的问题达成一致,则必然造成行政主体与相对人之间的争议无法得到全部解决。而相对人也必然会从维护自己利益的角度出发,消极对待行政规划的实施甚至采取对抗措施。诚然,虽然也可以先确定后续措施,而就后续措施造成的相对人的损失补偿问题另行解决,但这样的方式将因权利义务关系的不确定而造成新的矛盾,将会大大降低行政规划的效率。因而,从经济的角度出发,应该在行政规划中确立损失补偿制度,从而为行政规划的顺利实施扫清障碍,从而提高行政规划的实施效率。第三,是事先补偿原则的要求。所谓事先补偿原则是要求行政机关对相对人财产权为征收前必须先对相对人的损害进行补偿,至少必须与相对人就补偿的范围、标准、方式及补偿金的支付时限等问题达成协议。{15}142事先补偿原则体现了现代国家基于公共利益的需要而剥夺或限制人民财产权时应最大限度地保护私人利益,体现了对私益的尊重。事先补偿的原则为大多数国家的宪法所确认。如1993年的俄罗斯宪法第35条第3项规定任何人均不得被剥夺其财产,除非根据法院决定。为了国家需要强行没收财产只能在预先作出等价补偿的情况下进行。2.行政规划变更、终止中的损失补偿基于行政规划的特性,在任何时候都完全恪守已确定的行政规划既不可能,而且也不符合公共利益的需要。但行政规划确定后如变更或终止就可能会影响到相对人的利益。因此,在行政规划的易变动特性与政府的诚信之间,一个可取的平衡点就是遵循信赖保护而给予相对人补偿。基于信赖保护原则,当相对人对行政规划的确定形成信赖利益,而行政规划的变更或终止造成相对人信赖利益的损失时,应对相对人给予必要的补偿。行政计划既经公布后,即表示行政机关将依此计划之内容从事相关之行政行为,人民亦将由于此计划之公布而信赖行政机关日后之作为。因此,若行政机关欲变更或终止其计划时,即不得忽略人民信赖保护之问题。{17}131另一方面,对于根据相应计划所提出的内容而行动的私人来说,有时会由于该变更、中止造成其到目前为止的投资等都是徒劳的,导致对私人不利的现状。因此,这便产生了若承认计划变更本身,就不能对因此给私人带来的危险置之不理的问题。{18}156在做出行政规划的变更、终止决定时,因规划变更、终止而引起的补偿问题的解决方案也应一并确定。(二)行政规划中损失补偿的构成要件行政规划中的损失补偿必须符合一定的条件才能进行。与一般行政补偿的构成要件一致,行政规划中的损失补偿应具备以下构成要件第一,行政主体的原因行为合法。原因行为是否合法是区分行政赔偿和行政补偿的最重要的标准。原因行为合法意味着行政主体对相对人财产造成的损失是一种合法作为。作为行政补偿的构成要件之一,原因行为合法具有两方面的含义一是行政主体为剥夺或限制相对人财产权益的行为时,必须要有法律上的依据,至少不能与制定法冲突二是行政主体为限制或剥夺行为时的动机和目的必须是基于公共利益的需要。{15}122第二,造成相对人的特别损害。行政规划中的后续措施的实施将造成相对人的特别损害是补偿的另一构成要件。特别损害表明行政主体造成的损害不是普遍的,而是只在特定范围内的、针对部分相对人的特别的损害。
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