行政法论文-论非义务教育机构可以成为行政诉讼的被告.doc

行政法论文论非义务教育机构可以成为行政诉讼的被告［内容摘要］受教育者的学籍受到校方不正当处分的时候，受教育者能否提起行政诉讼，人民法院能否把这类案件作为行政案件受理，要回答这些问题。首先，必须弄清学校能否作为行政诉讼的被告，这个问题清楚了，那么以上的两个问题就迎刃而解了。本文认通过辨析，认为学校可以成为行政诉讼的被告，当然，这里的学校主要指的是公立的中专学校和高级中学，义务教育学校不在此列，因义务教育学校是履行我国义务教育法所规定的九年制教育义务，对初中和小学学生实行义务教育而非学历教育，一般不存在对学生的学籍进行处分的问题。需要指明的是这里所述的对深知的处分实际就是校方对学生的深知给予的行政处罚，即主要指劝其退学、勒令退学、开除学籍、注销学籍的行为。可以试想，受学历教育即大中专学生和高中学生若被校方不正当地注销学籍，那就必然牵涉到该学生一生的前途和命运，这对于一个受这样处分的学生，可谓是毫不夸张地终身大事。当然，这里并不是说不在学历教育学校求学的学生就不可自学成才，这里且不论自学成才与教育成才的道路顺利与坎坷是多么的不同，主要探讨的是受学历教育者的学籍受到不当处分或惩处时，学生是否可以通过司法途径寻求救济，而要通过司法途径寻求救济，那就必须首先解决学校能否成为行政诉讼的被告的问题。本文就学校能否成为行政诉讼的被告做以下辨析。主题词行政诉讼被告法律关系一、学校和学生存在行政管理法律关系在行政管理关系中，行政主体与相对人是一种管理与被管理相对人，既有服从行政主体管理的义务，也享有行政主体提供相应服务的权利；作为行政主体既有管理相对人，并对其实施制裁的权利，但也有提供服务的义务。表面上看都享有权利，都要履行义务，实质上行政管理关系中行政主体和被管理人的地位是不对等的，如当行政相对人不履行行政法义务时，行政主体可以运用行政权利予以制裁和强制其履行。相反，对行政主体的行为即使是不当或违法，相对人既不能否认其效力也不能加以抵制，只能在事后通过行政复议、行政诉讼等方法获得救济。正如上述对行政管理法律关系的论述一样，学校对学生而言就是行政主体，学校制定严格的校规校纪，学生必须服从遵守，即使有时学校的校规校纪不尽合理或违法，学生也必须遵守，否则就会受到行政处分。如报纸上刊载的有的大学规定在校学生一律不准结婚，结婚就开除学籍，这一规定就不符合婚姻法的规定，也没有法律依据，这一规定甚至比军纪还严格，因服现役的军人达到法定婚龄后可以结婚，部队可以批准假期，而规定不准结婚的学校规定确是让达到婚龄的学生不能结婚，有个别学生触犯了此项校规，就受到了学校的开除处分。由此可见，学校与学生之间存在着行政管理法律关系。二、学校对学生深知管理可以做出具体行政行为如上所述，学校对违反校规结婚的学生做开除学籍的处分，这就是具体行政行为，而绝不是平等主体之间实施的民事行为。具体行政行为是指行政主体针对特定的对象适用法律规范而做出的影响对方权益的具体规定和措施的行为，其行为内容和结果将直接影响特定相对人的权益，最突出的特点就是行这对象的特定性和具体化。如前所述的学校开除学生的深知的行为，就是学校针对特定的学生，依据校规做出的影响特定的学生的权益的具体决定。或者有不同意见可能提出说学校依据校规，而不是依据法律规范做出的处分某个特定学生的行为，不符合你所说的具体行政行为的法律特征，但这种不同意见忘记了具体行政行为最突出的特点就是行为对象的特定性和具体化。在学校认为校规校纪就是校法，就是管理学生的校内的法律规范。我们不能认为某些行政机关做出的具体行政行为没有法律依据或没有正确的法律依据或违反法律，那么，这种具体行政行为就不是具体行政行为。如有些行政机关并无权扣押车辆，但却在公路扣押了车辆，我们就不能认为其行为因为没有适用法律规范就不是具体行政行为。或者还有不同意见会认为学校不是行正机关也不是具有行政管理职能的组织，因此，其不具有做出具体行政行为的主体资格，因此其做出的影响学生权益的行为不能是具体行政行为。这种意见忽视了一个最基本的事实，即学校对于学生而言，具有高度的行政管理职能，因此，说学校因不是具有行政管理职能的组织并由此出发推论出学校对学生不具有做出具体行政行为的主体资格的观点缺乏事实根据。三、学生是否有权对学校提起行政诉讼对于这个问题的回答应该是肯定的。受学历教育的学生有成年人和未成年人，根据权利法定原则，我国相关法律赋予了学生在诊断自己合法权益受到侵害时具有依法向人民法院提起诉讼的权利。学校应当尊重未成年人受教育的权力，学校不得随意开除未成年学生。未成年人的合法权益受到侵害的，被侵害人或者其监护人有权要求主管部门处理或者依法向人民法院提起诉讼。受教育者对学校教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉并依法向人民法院提起诉讼。据此，被学校开除包括被诉讼，人民法院依法应当受理。但是，人民法院对此种诉讼是作为民事诉讼受理还是作为行政诉讼受理却是一个全新的值得研讨的问题。运用辩证唯物主义的否定之否定规律分析，人民法院受理此类案件作为何种诉讼的问题，当然应否定作为经济纠纷案件或刑事自诉受理，因此种诉讼当事人之间的权利义务关系不属中华人民共和国合同法或刑法的调整范围；那么，能作为民事诉讼受理吗根据我国民法调整平等主体之间的财产关系或者人身关系来看，学校作为管理者，学生作为被管理者，二者之间并非平等主体之间的关系，这自然也非我国民法和民法通则所调整的范围。如此作了否定之否之后，那么人民法院只有把此种诉讼作为行政诉讼受理。然而，作为行政诉讼受理，学校又不是行政机关，那么，学校能作为行政诉讼的被告吗学校具备行政诉讼被告的主体资格吗如果学校不具备行政诉讼的被告主体资格，而人民法院却把此种案件作为行政诉讼受理岂不是与法有悖这当然是首先应该做出回答的问题，这也是平顶山市湛河区人民法院和平顶山市中级人民法院行政庭于一九九六年秋天审理的，四名未成年学生不服平顶山煤矿技工学校开除学籍决定而提起行政诉讼一案中的被告首先提出的问题。为了正确回答这个问题，这里需要谈谈这个案例以及当事人双方的不同论点。四、审判实践中解决了学校能够成为行政诉讼被告的问题这个案例经过一审和二审，两审法院审理查明的该案例的案情事实是原告刘国聚、王云、张芳、马超经过考试于1995年9月4日，由被告平顶山煤矿技工学校招收为定向培养学历生。1996年4月30日上午，原告王云、张芳在数学科目期中考试时抄纸条作弊，被老师发现后，两人及时向学校写出了检查，承认了错误，但被告仍按照本校制定的考场纪律的规定，当即公告开除了两原告的学籍。原告刘国聚、马超1996年5月2日上午，在电子技术和机械基础科目期中考试时同样抄纸条作弊，被老师发现后，两人同样写了检查，认识了错误，但被告仍以违反考场纪律为由，当即公告开除了两原告的学籍。被告平顶山煤矿技工学校在公告开除4名原告学籍后，于1996年5月2日下午召开校务会议，经讨论决定，对4名原告责令退学、注销学籍。并于1996年5月7日以后又下发了落款时间为1996年5月3日的平煤技校（1996）第18号处分决定。该处分决定既未报经其主管部门批准，又未向原告送达。被告责令四名原告退学、注销学籍后没有解除与原告家长所在工作单位签订的定向招生定向分配的合同书，也未将收取的学杂费退回原告。原告及原告家长对被告处分原告的行为不服，曾先后多次向市人大、市政府及平顶山煤业（集团）以及国家煤炭部、劳动部等有关单位申诉，要求恢复原告学籍，虽经有关部门协调，但均未结果，原告无奈向河南省平顶山市湛河区人民法院提起诉讼。原告起诉的论点是学校注销原告学籍的行为是具体行政行为，学校是合格的行政诉讼被告；该具体行政行为因未按劳动部对技工学校的管理规章规定报经主管部门批准，属程序违法和超越职权；原告错误并非严重和屡教不改，被告给予注销学籍处分不符合上述劳动部规章规定，实属不当并且违法。被告的论点是学校不是行政机关和有行政管理职能的组织，因而学校不能做出具体行政行为。其注销四原告学籍的行为是学校内部的管理行为，不是具体行政行为，不能成为行政诉讼的被告，因此，人民法院不能受理此案。双方争议的根本焦点是学校能否是成为行政诉讼的被告。一审法院支持了原告的论点，被告不服提起上诉，二审法院驳回上诉维持原判。此案开创了学生对学校提起行政诉讼的全国首例，收到了良好的社会效果，全国从中央到地方各省及省级市部级等43家新闻单位予以报道，该案例还刊登在最高法院主办的行政审判刊物。五、学校作为行政诉讼被告在理论上完全成立虽然，以上案例在审判实践中解决了学校能否成为行政诉讼被告的问题，但在理论上仍然需要对学校能否成为行政诉讼被告的问题加以论证。在行政诉讼中，法律法规授权的组织所做出具体行政行为，该组织是被告。据此，结合此种诉讼的实际，需要论证的就是是不是法律法规授权的组织学校对学生做出的开除学籍或责令退学，注销学籍的决定是不是具体行政行为，论证的结果，回答是肯定的。学校行使对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分的权利。这是法律对学校进行学籍管理的授权。而“组织”是什么呢组织是按一定宗旨和系统建立起来的集体。学校就是培养社会主义建设人才的宗旨和系统建立起来的由校长和职员工组成的集体。据此，可以认定学校是法律授权的组织是准确无误的，毫无疑义的。虽然，以上所述可以认定学校是法律授权，但若据此就认为学校对学生做出的注销学籍决定是具体行政行为，并进一步认定学校是行政诉讼的被告，这种认识是与教育法违背的。按照这种认识，只要是法律授予的权利，就属于行政权利，那么，就可以提起行政诉讼，企业法授予了国有企业有经营管理自主权，违纪职工不服企业处分，也可以将企业作为被告提起行政诉讼吗行政机关工作人员为对奖励或处分不服，也可以将行政机关列为被告而提起行政诉讼吗这显然违反行政诉讼法，这是上述学生诉讼案中的被告不服一审判决的上诉理由，这其实也是一种论点，一种不同意见。但是，这是不能成立的论点，首先是论据不能成立，因为行政机关工作人员不服奖惩，将行政机关列为被告提起行政诉讼，法院不予受理。与此相反，受教育者对侵犯其合法权益者提起诉讼，法院应当受理，这也是法律明文规定；违纪工人不服处分包括严重的处分即厂方解除劳动合同也不能提起行政诉讼，而可以提起民事诉讼，引起劳动争议和诉讼的原因是工人被解除劳动合同，而劳动合同的订立是工人和厂方用人单位双方遵循劳动法明文规定的平等自愿，协商一致的原则订立的，二者之间的劳动关系是平等主体之间的关系，即使厂方解除劳动合同也属民事行为，不属具体行政行为。这种不能成立的论点之根本错误，就在于没有区分民事行为和具体行政行为的不同的法律特征。这里也只有首先完整准确的理解具体行政行为的法律特征，才能接下来区分学校做出的开除学籍或责令退学、注销学籍的决定是不是具体行为。具体行政行为的内涵或定义，最高人民法院于1991年发布的关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见的司法解释是“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员，法律法规授权的组织，行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民，法人或者其他组织，就特定的具体事项做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这是在1996年当时有效的司法解释。据此定义，分析学校对学生学籍进行的管理活动，不是民事活动，也不是经济管理活动，而只能是行政管理活动，这从以下方面可以论证。学校是学生学籍的管理者，而学生是被管理的相对人，二者之间是隶属、从属、管理和被管理的关系。上述案例中，四名学生在学期中间考试时夹带纸条抄袭作弊，学校责令学生写出检查，并在学校里贴出公告，开除其学籍，责令其离校，学生只有听令而行，这体现出学校与学生之间的关系完全是管理和被管理之间的关系，这里学校所进行的活动完全是一种行政管理活动。学校此时此项行为是行政管理活动中的依职权做出的单方行为。表现在学校不征求学生的意见，也不管学生是否同意，也不管学生家长对此有无异议，学校的单方行为一经做出，立即生效，这完全符合行政管理活动中依职权做出的针对特定的公民、法人或者其他组织，针对特定的事项做出的单方行为的法律特征。以上论证证明，学校做出的开除这四名学生学籍和随后改的责令退学、注销学籍的决定，完全符合“在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织做出关于权利义务的单方行为”即“具体行政行为”的法律特征。2000年3月，最高人民法院发布了关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释该新的司法解释第一条规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”最高法院行政审判庭对此条的释义是“可诉讼行为的主体，既包括机关也包括不具有机关法人资格的组织，既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。”据此，可以认定学校为可诉行为的主体。因为，学校对学生学籍的管理权是教育法所授予的，学校在这里就是法律法规授权的组织。综上，必然得出这样结论学校做出的开除学籍或者责令退学、注销学籍的决定，完全符合，法律法规授权的组织所做出的具体行政行为的法律特征，因此，学校作为该行政诉讼中的被告，完全具备行政诉讼被告的主体资格。学校作为行政诉讼的被告还有以下论据教育法规定，受教育者对学校教师侵犯其人身权、财产权等合法权益有权向主管部门申诉或者依法向人民法院提起诉讼。这里的“等合法权益”的“等”字不论是从示例性或概括性方面去理解都应自然或当然学生受教育的权利。“等合法权益”不论从内涵到外延都没有理由排除受教育的权利；或者把“合法权益”理解为只要是合乎法律法规确定的权益，这也必然包括法律明确规定的“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。学生认为学校不正当地剥夺了他们受教育的权利和义务，这自然是对他们合法权益的侵犯，既然法律规定他们有权提起诉讼，那么学校作为侵权的法律责任的承担者，当然应该作为被告。如果学校对违纪学生做出的开除或注销学籍的决定若有违法或不当，如果人民法院把此种诉讼作为民事诉讼受理，那么，依照我国民法通则规定，承担民责任的主要方式停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；支付违约金；消除影响、恢复名誉；赔礼道歉等方式都无法撤销学校上述该违法或不当具体行政行为，而只有行政诉讼法第五十四条规定了人民法院审理行政诉讼案件，对违法的具体行政行为有权做出撤销或部分撤销的判决。人民法院审理违法开除学生学籍或责令退学、注销学籍的案件，也只有撤销具体行政行为，才能充分保护学生受教育的权利并保障该权利的实现。在这种情况下，学校也只有作为行政诉讼的被告，才能有利于问题的根本解决；即如果学校做出的具体行政行为合法，人民法院判决维持；如果学校做出的该具体行政行为违法，人民法院判决撤销，恢复学生学籍。这样，不论是对以法保护教育事业的健康发展，维护教育者和受教育者的合法权益，维护学校正常的教育教学秩序，保障学校又多又快的培养建设具有中特色的社会主义建设的合格人才，都具有重要的深远意义。教育法属于行政法的范畴，行政法调整的是行政法律关系，这首先包括管理者与被管理者之间的行政管理法律关系。学校依据该法授权，进行学生籍管理，实施奖处，在这种行具体行政行为的同时，当受教育者不服其做出的具体行政行为提起行政诉讼时，学校依法作为行政诉讼的被告应诉，这对于进一步提高学校