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行政法论文-试论城市管理综合执法行政处罚中行政相对人主体性质的认定.doc行政法论文-试论城市管理综合执法行政处罚中行政相对人主体性质的认定.doc -- 2 元

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行政法论文试论城市管理综合执法行政处罚中行政相对人主体性质的认定【关键词】城市管理综合执法行政相对人主体性质城市管理综合执法作为我国行政执法的一个特殊模式,其在进行行政处罚时同一般行政执法一样必然会遇到对行政相对人主体性质认定的问题。对于行政执法而言,不论是简易程序行政处罚还是一般程序行政处罚,对于行政相对人主体性质的认定都将直接影响到整个行政案件的处罚是否正确、合法的问题。一旦在城市管理综合执法行政处罚中,对行政相对人主体性质认定错误,那么极有可能会导致执法违法的情况发生,乃至行政败诉情况的出现。因此,行政相对人主体性质的认定对城市管理综合执法行政处罚的正确与否有着重要的现实意义。笔者拟对城市管理综合执法中行政相对人主体性质的认定进行探讨、分析,旨在使得城市管理综合执法机关能够正确认定行政相对人主体性质,正确处理城市管理综合执法行政案件,更好的依法行政。在城市管理综合执法的行政处罚中,首要的问题是确定处罚当事人即行政相对人,同时还要对行政相对人的主体性质进行认定,这是进行行政处罚的先决条件。笔者在本文中仅仅针对行政相对人主体性质的认定问题进行探讨和分析,对于处罚当事人的认定不做探讨。一、行政相对人主体性质的分类在城市管理综合执法行政处罚中行政相对人主体性质的分类方法大致有2种。(一)依据行政处罚法第三条的规定公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。据此可以将行政相对人主体性质分为3类1、公民2、法人3、其他组织。首先,在此种分类方法中的公民是指具有行政责任能力的自然人。何谓具有行政责任能力的自然人依据行政处罚法第二十五条和第二十六条的规定所谓具有行政责任能力的自然人是指年满14周岁,能够正确辨认和控制自己行为的自然人。对于未满14周岁的人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人应当排除在外,不能对其进行行政处罚。此处有一个特例应当说明一下,对于病理性醉酒者由于其已经醉酒不能正确辨认和控制自己的行为,此时应当如何对待通常法学界将醉酒的行为称之为自陷行为,也就是说行为人在能够控制自己行为时放任自己醉酒状态的发生,可以认定为是一种事前故意。因此对于醉酒者的行为其应当自行负责,不论其醉酒是生理性醉酒还是病理性醉酒。故对于不能辨认和控制自己行为的醉酒者,我们应当认定其为具有行政责任能力的自然人。其次,在此种分类中的法人是指具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利承担民事义务的组织。我国民法通则将法人分类两类一是企业法人二是机关事业单位和社会团体法人又称为非企业法人。何谓企业法人企业法人是指以营利为目的、独立从事商品生产和经营活动的经济组织。依照民法通则第41条和其他法律的规定,我国的企业法人分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等。随着公司法的颁布,企业法人又主要被分为公司法人和非公司法人。但是,值得注意的是这里的法人均指依法经工商行政管理机关核准登记,取得中国法人资格的法人,如果该企业或是组织未经核准登记其依然不能称之为法人。最后,除了公民和法人以外的其他组织均被此种分类方法称之为其他组织。比如,个体工商户、分公司、公司的分支机构、公司的派出机构等等。(二)城市管理综合执法行政处罚执法实践中通常将行政相对人的主体性质分为2类1、个人2、单位。城市管理综合执法实践中,在进行行政处罚时的处罚依据往往不将行政相对人的主体性质划分为公民、法人和其他组织,而是将行政相对人的主体性质划分为个人和单位。比如,上海市市容环境卫生管理条例第二十八条规定对于违反该条第一款第(四)、(五)项规定的,对于个人处以二百元以下罚款,对于单位处以三百元以上三千元以下罚款。北京市市容环境卫生条例第五十八条规定违反该条第一、二款规定的,对个人处以50元以上200元以下罚款,对于单位的处以2000元以上20000元以下罚款。特別是有些城市的听证程序更是规定了对于个人和对于单位的罚款听证起点金额有较大的不同。对于城市管理综合执法实践来说,一般将行政处罚法中规定的公民划分为个人一类,而将法人和其他组织划分为单位一类。当然这只是一般情况下的划分,对于有些看似具有单位性质的法人和其他组织在理论和实践上切都是应当作为个人来进行处理,笔者将在下面进行详细的论述。二、行政相对人主体性质认定的意义在城市管理综合执法行政处罚中对行政相对人主体性质的正确认定不仅仅是保证行政处罚的合法性,更为重要的是对于我国行政执法公平、公正、合理,依法行政,构建和谐社会都具有重要的意义。如果城市管理综合执法机关在进行行政处罚时不能正确认定行政相对人的主体性质,那么对于被处罚的行政相对人来说是极其不公平的。试想将一个应当按照个人性质进行处罚的行政相对人如果被认定为单位性质,那么其极有可能会受到比个人性质更为严厉的行政处罚,虽然其可以通过法律救济途径维护自己的合法权益,但是,此时的城市管理综合执法机关已经作出处罚并且这种处罚在法律上是不会因为行政复议和行政诉讼而停止执行的。如此不仅给行政相对人的合法权益造成了损害,更为重要的是这种情况的发生将严重损害国家行政执法的严肃性和公正性。因此,行政相对人主体性质的正确认定对于城市管理综合执法具有重要的现实意义和法律意义,是保证城市管理综合执法公平、公正、合理的前提。三、行政相对人主体性质的认定如何才能正确认定行政相对人的主体性质笔者认为,要正确认定行政相对人的主体性质就必须结合执法实际情况和相关法律法规以及有关法律解释来综合考虑,并不是说根据行政相对人所具有的表面主体性质就可以进行认定的。(一)公民、个人主体性质的认定在城市管理综合执法实践中,执法人员一般认为对于行政相对人主体性质为公民或是个人的认定不会出现差错。其实,在城市管理综合执法行政处罚中最容易出现行政相对人主体性质认定差错的就是行政相对人主体性质应当为公民或是个人的认定。在这一类别主体性质认定中,执法人员一般不会将行政相对人为自然人的认定为单位性质,但是往往会将应当认定为公民或个人主体性质的其他组织认定为单位。为什么会出现如此情况笔者前面对于行政相对人主体性质的分类已经进行了分析,行政相对人主体性质为单位的分类中笔者谈到一般情况下将法人和其他组织都划分为单位性质,然而在执法实践中城市管理综合执法机关通常将一切法人和其他组织都作为单位性质进行了分类,正是这种执法实践分类导致了许多应当定性为公民或个人进行行政处罚的其他组织被当作了单位性质进行了处罚。笔者认为有以下几种情况应当认定行政相对人主体性质为公民或是个人。1、个体工商户个体工商户是指以个人财产或者家庭财产作为经营资本,依法经核准登记,并在法定的范围内从事非农业经营活动的个体经营者。从此定义上可以看出个体工商户是以其个人或家庭作为经营主体的,在进行行政处罚时应当以公民或个人进行定性处罚。然而,许多城市管理综合执法机关在遇到个体工商户时往往将其作为单位进行定性处罚,笔者认为这是极其错误的。在执法实践中绝大部分的城市管理综合执法机关的法制部门将雇工8人以上的个体工商户作为单位性质进行处罚,更有甚者不管个体工商户有无雇工只要其有固定的经营场所一概作为单位性质进行处罚。这里最为常见的处罚形式就是对个体工商户进行50元以上1000元以下的当场行政处罚,我们可以经常看到城市管理综合执法机关对于个体工商户做出这样的处罚某某烟杂店因违反某某法规处以罚款人民币300元的简易程序当场行政处罚。这种处罚方式笔者认为是极其荒唐和违法的,至少不应当是行政执法机关犯的错误。为什么说个体工商户应当作为公民或个人性质进行行政处罚笔者认为就以下二个理由就足以认定个体工商户在行政处罚中应当被定性为公民或个人性质。1、中华人民共和国民法通则第二章是对于公民和自然人的相关法律规定,其中第四节就是个体工商户和农村承包经营户。既然个体工商户在民法通则中被放在了公民和自然人这一章中进行规范和调整,那么可以肯定在民事法律中个体工商户是一个公民性质。对于行政法律来说并没有哪一个法律法规规定过个体工商户是单位还是个人,因此依据法理学基本原理我们就应当依据其他法律来进行解释,或者依据有权解释机关的解释进行认定。民法通则作为我国全国人大制定的法律其和行政处罚法处于同一位阶法律,因此民法通则的规定当然适用于行政执法。依据民法通则的规定,我们应当认定个体工商户的主体性质是公民或个人。2、个体工商户的登记主管机关是工商行政管理机关,因此工商行政管理机关作为登记主管机关对其在行政处罚中的主体性质认定是法理学上的有权解释机关。那么工商行政机关对个体工商户在行政处罚中的主体性质是如何认定的呢中华人民共和国国家工商总局在工商个字2001第177号文的答复中做出了明确规定对个体工商户当场实施行政处罚,应当按照中华人民共和国民法通则第二章第四节的规定,按公民对待。由此可以看出,个体工商户在国家工商总局中是被认定为公民性质的,也就是说个体工商户在行政处罚中应当定性为公民或个人性质。2、个人独资企业这里的个人独资企业是指依据个人独资企业法在中国境内设立的,由一个自然人投资,财产为投资人个人所有,投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。由于个人独资企业法对个人独资企业进行了明确的定义,即自然人投资,自然人自己享受权利承担无限责任的一个经营实体,其所有经营活动的结果都最后归结为自然人来承担。然而,个人独资企业又并不等同于新公司法中的一人有限公司。一人有限公司是一个独立公司法人,而个人独资企业并不是一个公司法人,而是一个个人经营实体。同个体工商户一样,个人独资企业在民法通则中也被放在了公民和自然人一章中进行规范和调整。因此,在行政处罚中我们应当将个人独资企业也认定为公民或个人性质进行处罚,而不应当将其定性为单位、法人或其他组织。3、个人合伙企业个人合伙企业是指两个以上公民按照协议,各自提供资金、实物、技术等,合伙经营、共同劳动。这里的合伙不同于企业合伙,仅仅指公民个人合伙。民法通则将个人合伙企业也归入了公民和自然人一章进行规范和调整,因此在城市管理综合执法行政处罚中应当将个人合伙企业同个体工商户、个人独资企业一并定性为公民或个人性质。综上所述,在城市管理综合执法行政处罚行政相对人主体性质的认定中,对于公民或个人性质的认定不能仅仅依据其有无营业执照或是其表面主体性质进行定性,还要依据现有的法律法规,从有利于行政相对人的角度出发进行综合认定。笔者认为,对于自然人、个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业和农村承包经营户都应当将其主体性质认定为公民或是个人,这样才能真正符合行政处罚法的立法原意,切实依法行政。(二)法人法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。依据我国现有法律的规定,法人可以分为企业法人和非企业法人。企业法人是依据公司法依法成立的,我国的企业法人只承认二种形式1、有限责任公司2、股份有限公司。有限责任公司中包括了一人有限公司,对于一人公司我们不能因为该公司是一人投资设立而将其认定为公民或个人性质,应当严格按照公司法的规定将其认定为企业法人,直接定性为法人性质。对于企业法人的认定,笔者认为非常简单,只要核准行政相对人营业执照上的企业性质一栏进行认定就可以了。如果其营业执照上载明企业性质是有限责任公司或是股份有限公司就可以认定其为企业法人,在行政处罚时按照法人或单位进行定性处罚。另外,我国法律规定的法人中除了企业法人外还有非企业法人。非企业法人可以分为三类1、机关法人2、事业单位法人3、社团法人。对于这三种法人的认定笔者认为要明确此三种法人的定义,具体来说1.机关法人。机关法人是指依法享有国家赋予的行政权力,以国家预算作为独立的活动经费,具有法人地位的中央和地方各级国家机关。机关法人相当于西方国家所谓的公法人,它们因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力,因而也是一种民事主体。机关法人的基本特征是(1)主要从事国家行政管理活动。(2)具有相应的民事权利能力和民事行为能力。(3)有独立的经费。(4)依照法律或行政命令成立,不需要进行核准登记程序,即可取得机关法人资格。2.事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的、社会公益事业的各类法人,如从事文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位。3.社团法人。社团法人是指由自然人或法人自愿组成,从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等活动的各类法人。社团包括的范围十分广泛。如人民群众团体、社会公益团体、学术研究团体、文学艺术团体、宗教团体等。对于上述三种非企业法人,城市管理综合执法机关在对其进行行政处罚时应当按照法人或单位进行定性处罚。(三)其他组织对于行政相对人为其他组织的定性就比较复杂,在民法通则和行政处罚法上都没有明确的规定,这也是城市管理综合执法机关在行政处罚中容易将其他组织的定性与公民或个人的定性发生混淆的原因。那么其他组织在我国法律体系下有无解释呢最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见第四十条作了规定民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法
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zhaozilong上传于2013-12-17

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