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行政管理论文-中国改革时期腐败类型的转变.doc行政管理论文-中国改革时期腐败类型的转变.doc -- 2 元

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行政管理论文中国改革时期腐败类型的转变如果将腐败的基本模式描述为特定不合法条件下的权钱交易,那么按照腐败对政治关系的影响来区分,就可以看到现实中存在着政治性质截然相反的两种腐败类型权力主导型的权钱交易和金钱主导型的权钱交易。前者与权力垄断的集权体制相一致而后者则是竞争性政治制度的条件和结果。当前中国的腐败模式正在从前者向后者过渡,这种转变反映出国家与社会关系的性质之变迁,也折射出中国政治制度的基础正经历着一场革命性的转型。本文对腐败问题的讨论,不准备从常见的批评官员品行和政策漏洞之类的肤浅议论层次入手,而是试图揭示腐败作为一种统治关系的性质,进而剖析中国改革时期的腐败模式从权力主导型向金钱主导型的权钱交易转变的特点,并探讨这种转变的深层动因。一、统治关系与权钱交换分析腐败问题首先必须确定它赖以存在的国家框架。作为分析性概念的国家,既是一种政治构造,又是一个经济体系。所谓的政治国家,是指国家作为纯粹的政治组织,为满足其成员的政治抱负(追求个人影响力或曰集体认同)提供一个公共平台,因此可以说它是一个认同体系。1另一方面,经济国家则是一个交换体系,它本身就是自发性的社会交换关系的产物,新制度主义的国家理论是这种国家观的典型。腐败乃公共权力的滥用或国家功能的异变。本文对腐败及其所反映的统治关系之分析,建立在假设国家具有经济理性的基础之上。按照经济理性的契约主义观点,国家是一个拥有强制性权力的保护性组织,它提供公共服务给其成员(公民),而公民则需要为此而付出,这样在国家与公民之间就形成了一种交换关系。公民对国家的付出当然以货币为最主要的支付手段(即纳税),但也不限于货币,公民对国家还有其他的付出,如付出忠诚。国家对公民的保护是以税收为基础的,税收保证了国家与公民社会的交换在整体上是等价的,但是国家必须通过税收制度内含的再分配手段调节不同受保护者的个人税负。提供保护性服务是一个国家从事再分配活动的唯一正当理由。国家作为一个制度场所,构建了权力与金钱这两种最基本的有价物相互影响和交换的框架。作为一种统治关系的国家,不仅为权力与金钱的交换留有余地,而且其本身就建立在这种交换基础之上。权力与金钱在统治关系中相互依赖,各具有用性。一方面,国家是一个权威结构,林德布洛姆认为,在争夺权威的斗争中,金钱比之于暴力更为重要,因为金钱是一个更间接的影响控制的手段,它能雇用支持者,是利益集团等权威的后援组织的支柱,权威的竞争对手有时甚至还能直接买通对手(中译本1992181页)。另一方面,金钱力量总是试图控制国家权力,因为国家权力能够对金钱的收益性产生最关键的影响,国家不但是最有购买力的消费者,而且它还是影响普通交易的收益──成本计算的规则的制定者。从权力为金钱势力服务的角度看,国家作为公共权力应当为社会公共利益服务,为社会提供基本、必需的安全保障和权利制度框架,这是国家权力存在的自然基础,是对国家最低的道义要求,不能满足这一条件的国家是没有合法性的。公民纳税和国家提供基本公共服务,这是公民(金钱)与统治者(权力)之间交易合同的基本规定。其次,国家为公民提供必需的公共服务之后,可能还提供其他追加服务,如提高公共服务的质量以达到良治或优政,或直接组织生产以提高社会整体的财富水平。再次,国家也可能为特殊利益群体服务,甚至谋取统治集团自身的特殊利益,对这一点,或许没有哪个国家的政府情愿承认,但事实又确实如此。由于权力实体必然是垄断性的,所以它能在交易中产生租金又由于统治者(经营权力的资本家)在与公民(类似于工人)的合约中拥有剩余索取权,所以它有权利支配租金,使之服务于其特殊利益。权钱交换在确定统治关系方面的作用十分明显。从政治体制的合意性角度来看,国家权力需要来自市民社会的制约,而这种制约正是通过金钱与权力的交换实现的。根据定义,权力仅为国家所专有,国家权力的本质特点是其垄断性和强制性以此为基础,国家有能力承担向社会提供产权和其他制度的功能,这也导致国家活动具有相对的独立性,这种独立性在被不适当地发挥时就可能使国家具有对社会的掠夺性而社会维护自身利益的方式之可能选择之一是革命,另一种可能选择是利用其控制的金钱势力来迫使国家自我约束如果社会拒绝交纳国家所需要的税金,国家便面临财政危机,或许因此作出以权力换取税金的理性政治妥协,这便是诺斯(中译本1989,1994)从新制度主义经济学角度所解释的西方民主制度的兴起道路。社会肯定没有强制性权力,但却可能拥有经济力量。一个社会选择哪种方式制约国家的掠夺性,取决于它拥有多大的经济资源。一般而言,一个富裕的社会倾向于选择以金钱购买权力的方式,因为这样做的机会成本较小相反,越是贫穷的社会,越易选择革命,而革命后的政权,在国家比社会占有更多资源的比较优势未改变的情况下,会步前政权的覆辙,仍然不可能建立一个稳定而民主的政治体制。历史上货币的产生本身就代表了一种权威结构,它与来自天意和神授的权威相冲突随着货币经济关系的扩展,货币作为一般等价物的特性不可避免地渗入了政权关系之中,由此所引起的国家权力性质的变化正是文明进步的表现。因为,在货币与国家权力的交换过程中,钱和权是同样的等价交换物,钱和权的持有者之间的关系通过交换活动形成双向的平等交换关系而不是单向的权威──服从关系。所以,货币与金钱的交易蕴含着某种政治平等意识。(徐勇,1994)随着货币经济的不断扩展,货币与权力的交换不但逐步成为国家权力的主要调节机制,而且其形式也不断复杂化。在货币经济的最高发展阶段(即现代市场经济),建立了以极其复杂的权钱交换为支持而又同时受其限制的民主制度。总之,权力与金钱之间交换关系的实质是统治关系,一定的统治关系就是某种制度化了的权钱交换模式,这种意义上的权钱交换具有不可替代的历史合理性。因此,并非所有类型的权钱交换都属于腐败只有那种在特定制度状态下不合法、没有合理性依据的权钱交换,即异变的统治关系,才是腐败。为说明这点,有必要进一步澄清统治关系的结构。一个国家的统治关系由两个合约框架构成,即统治者──公民(选民)合约和统治者──官僚合约。作为统治关系所必须的正当的权钱交换只发生在统治者与公民之间,其合理性不适用于统治者──官僚以及官僚──公民之间。因为统治者与公民彼此是平等的独立主体,它们之间形成的是平等的交易关系而统治者与官僚之间是委托──代理关系,官僚不能违背统治者的利益或意志而与公民进行权钱交易,官僚更不具备与统治者进行权钱交易的独立地位。基于此,历史上的政体在正常时期都坚决禁止官僚贿赂上级,而且把官僚与公民之间私自的权钱交换视为非法。另外,统治者──公民之间的权钱交换有两个层次。第一层是基于正常的社会所必须的公共利益的交易,它与最弱意义上的国家相符合,在这个层次上的权钱交换不属于腐败。第二个层次是基于优势集团特殊利益的交易,一个国家建立后,统治集团作为自利的经济人就倾向于脱离其公共利益代理人的角色而发展其特殊利益,这往往会成为国家扩张的诱因,所以,超越了最弱意义的国家难免成为腐败的滋生地。二、权钱交换的两种类型以及腐败的定义由于社会经济结构及基于其上的政治体制的差异,权钱交换有两种不同的类型,即权力主导型和金钱主导型。在这两种类型中,权、钱地位的不同,权钱交易性质的不同,反映了统治关系的性质不同。在政治──行政权力压抑市场的社会政治背景下,社会经济资源主要根据政治权力大小进行配置(比如君主分封制),或由行政权力按中央指令性计划配置(比如社会主义计划经济体制),或由特殊利益集团所操纵的政府控制(比如宪政制度不完善的民主体制)。这样的权力具有经济上的资源垄断性质,会产生垄断租金权力的行使很容易转化为货币收益。但在这种制度里,如果统治能力尚属正常,则用金钱购买权力是被禁止的只有当统治能力严重衰竭时,才会出现用金钱购买权力的现象,这种情况就是所谓的权力主导型权钱交换模式。在市场机制力量比较强大的社会中,统治秩序是由金钱主导型的权钱交换来确定的国家领导者通过投票产生,政治──行政权力的基础是众多具有行动独立性的利益集团和个人,他们的纳税意愿能有效地约束国家意志,金钱(按照一定的宪法规定)能合法地购买政治权力(当然金钱支出与所转化的政治权力在量上并不必然呈正比关系)。市场机制下可能出现财富的不平衡分布,拥有经济优势甚至是市场垄断地位的金融集团有机会将金钱转化为额外的政治影响力,从而在不同程度上操纵国家权力为集团私利服务,这样可能形成财阀统治。但是,由于金钱受市场作用主宰,没有强制力,因而容易被分散和重新聚合,财阀集团时刻面对着来自社会各方面的挑战,从而为政治的民主化留下了潜在的空间。作为长期以来社会多方重复博弈的结果,拥有较大财富的金钱势力主导国家权力使之服务于其特殊利益的能力会受到越来越多的限制,强制性国家权力干预市场的范围则被控制在尽可能低的水平上国家权力维护社会公共利益的倾向越来越强,用金钱购买政治影响力的举动逐渐成为纯粹政治性权力游戏,对公共部门日常管理的程序、决策和社会经济利益的再分配影响越来越小。这便是宪政和民主制度的增强与完善。套用林德布洛姆(中译本1992216页)的说法,追求金钱的权力比追求公共利益的权力更容易受到准确控制,如果大众能够系统地改变权力满足金钱胃口的机会的话。这就是为什么卢梭的公意理论成为现代专制的根源,而多头民主制却是建立在曾为人们深为恐惧的金钱统治之上的原因。我们也可以把上述的两种权钱交换类型视为不同的政治市场结构的产物,政治市场为权钱交换提供场所和制度支持。如果把政治市场当作包括秩序在内的公共产品(可转化为政治影响力)的买卖市场,那么权力主导型的权钱交换与卖方垄断的市场结构相适应,而金钱主导型的权钱交换与竞争性的市场结构相适应。在权力主导型的权钱交换市场中,只有唯一的专制统治者拥有提供政治服务、发挥政治影响力的权利,政治市场是严格的卖方垄断(独裁)与此相反,在金钱主导型的权钱交换市场中,政治选举市场更接近真正的市场机制,多个政治力量可以竞争性地提供政治服务,金钱力量可以竞争性地购买政治影响力,为使这种竞争能有序地进行,一种约束力强的、得到共同认可的制度规则就会被建立起来,这就是宪政民主体制。更进一步看,国家与社会的力量对比决定了金钱和权力究竟何者为主导。自主性的市场经济和市民社会的存在,是防止国家权力扩张的天然屏障,因而是民主制度的一个必要条件。虽然金钱主导型的权钱交换并不必然导致民主,但民主只可能产生于金钱主导型的权钱交换权力主导型的权钱交换不可能产生民主。现代资本主义民主制度是典型的金钱主导型的权钱交换模式,用金钱购买政治影响力的作法获得了合法化的形式。其一是金钱通过选举转化成政治力量,影响候选人、政党、政策制定程序和政府政策。以美国为例,竞选费用历来很高,而且随着政党的衰落、竞选的个人化(候选人依靠自己的竞选班子和组织从事竞选)、竞选新技术的采用,竞选费用还在急剧增加(李道揆,1999247页)。一个政治人物能否当选,与他的筹款能力直接相关而在他当选之后制定政策时,必须考虑给有关的捐款者以相应的回报,甚至直接委以重任。其二,金钱是各种特殊利益群体作为压力集团影响政治过程的必不可少的资源。尤其是自1970年代以后,美国许多利益集团特别是大公司都建立了各自的政治行动委员会(PAC),作为给其政治代表筹款和捐款的机构,这些PACs使用金钱来购买政治影响力和试图影响国会及总统的做法,变得比以往任何时候都更加突出(西奥多.怀特,转引自李道揆,1999262页)。然而,对于民主的统治来说,比用金钱购买政治影响力的原则更重要的是对该原则施加的严格的制度性限制。随着资本主义国家民主化程度的提高,制度性限制也越来越多。美国于1971年制定的联邦选举竞选法(此后几经修改),规定了个人、团体、政党给各候选人每次和每年捐款的限额。比如,个人、团体每次给一个候选人的捐款分别不得超过1,000和5,000美元接受联邦政府补助的候选人使用本人及其家族的资金不得超过5万美元。这样,过去常出现的一个富有的捐款人直接向一个候选人捐款数万乃至上百万美元的情况就不可能出现了。竞选法还规定,一个政治行动委员会至少应拥有50个捐款人,并至少向5名候选人提供捐款(李道揆,253页)。这些规定并不是要改变金钱支配政治权力的基本关系模式,而是通过立法调节促使这种关系模式分散化和民主化,削弱少数富有的寡头在政治市场上的垄断和操纵能力,使政治市场上的购买者分散化,扩大竞选活动的社会支持面。腐败是指权力与金钱之间不合法的交易,可以分成不合法的金钱主导型权钱交易和不合法的权力主导型权钱交易。既然权钱交易的模式反映特定统治关系的性质,那么,腐败的形式自然也能反映出特定统治关系的性质。无论是权力主导型还是金钱主导型的权钱交易,在制度所规定的合法范围内,都会有助于建立稳定的政治秩序而法律控制之外的权钱交易的泛滥即腐败,则必然会侵蚀政权的社会基础,损害政治制度的功能。比如,在承袭现代民主制法律构建的地方,国家实际上都建立在金钱主导型的权钱交易关系之上,但实际结果却大相径庭有的国家(如二战后拉美和非洲的民主国家)陷入了经济停滞、政治独裁或动荡的局面,只有相对少数的国家产生了良好的法治秩序。理想型的民主制度不仅要求在宪法的政治层面确立市场货币力量的积极地位,还要求金钱主导的权钱交易能被严格地制度化。三、国家社会主义体制中的权力腐败国家社会主义(StateSocialism,即传统的未改革的集权社会主义制度)是典型的权力主导型权钱交换体制,权钱交换只限定性地发生在统治关系最基础的层面,即统治者与公民之间以国家服务换取税收的交换。不过,它并不是简单地以税收换取国家服务。统治者建立了一种全能型的像一个大工厂一样的国家,国家是所有公民的雇主,它在扣除公民的基本生活需要后,直接占有全体公民的生产成果作为交换,它提供给所有公民最基本的政治服务。其实,这是将公民与国家之间的基本交换内部化了,工厂式的政权内部交换取代了准市场的交换形式。假设以公民税收与国家服务之间明确而公开的准市场交换方式进行的是一种自愿、等价的交换,交换并没有改变双方的对等地位,那么在这种特殊的被内部化的权钱交换形式中,交换双方是不平等的,国家具有掠夺性的潜能,它在为公民全体提供本该提供的服务的同时,还强制性搭售执政集团的特殊意识形态。可见,这是一种绝对的权力主导型权钱交换。纯粹的国家社会主义模式存续的条件是政治资源和政治机会的双重垄断,
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zhaozilong上传于2013-12-17

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