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行政管理论文-关于日本政府防灾行政管理及都市综合减灾规划.doc行政管理论文-关于日本政府防灾行政管理及都市综合减灾规划.doc -- 2 元

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行政管理论文关于日本政府防灾行政管理及都市综合减灾规划论文关键词政府防灾行政国家灾害基本法综合减灾规划论文摘要本文较为全面的介绍了日本政府防灾行政管理的作法,概述了在灾害基本法规定下的都市防灾规划,同时对比了中日在城市灾害管理上的不同作法及启示。一、日本灾害立法及灾害防御对策1.防灾法律制度与历史灾害的关系通过对日本灾害发生状况及防灾减灾相关法成立过程的了解,可以清楚地知道,日本很多灾害对策的相关法律法规的颁布,大多是以某个时候发生的被害性灾害为契机的。二战后,使日本防灾救灾法律建立的主要灾害很多。如1946年南海地震,该地震灾害暴露出了日本灾害救助、农林水产设施灾后修复等方面的薄弱,所以在此后的1947年,日本颁布了灾害救助法1950年颁布了农林水产设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施的相关法1951年通过了公共土木设施灾后修复事业费国库负担法。1959年发生的伊势湾台风灾害后,日本于1960年颁布了治山治水紧急措施法1961年颁布了日本灾害方面的根本大法灾害对策基本法。1964年新泻地震后,于1965年通过了地震保险相关法等1995年的阪神大震灾后,地震防灾对策特别措施法于1995年通过、同年修改了灾害对策基本法中的一部分内容1999年发生的核事故,促使了原子能灾害对策特别措施法的颁布。2.防灾法律制度体系按照法律的内容和性质,可以将日本的灾害对策相关法律按基本法类、灾害预防和防灾规划相关法类、灾害紧急对应相关法类、灾后重建和复兴法类、灾害管理组织法类等分成五大类型。其中在灾害基本法方面,主要颁布了灾害对策基本法、大规模地震对策特别措施法、原子能灾害对策特别措施法、石油基地等灾害防止法、海洋污染及海上灾害防止的相关法律、建筑标准法等。灾害预防和救灾方面的法律法规包括了河流法、海岸法、防砂法、滑坡等防止法、陡壁崩塌等灾害防止等相关法、森林法、特殊土壤地带灾害防止以及振兴临时措施法、地质灾害警戒区地质灾害防止的推进等相关法律、活火山对策特别措施法、大雪地带对策特别措施法、地震防灾对策特别措施法、台风易发地带灾害防止等相关特别措施法、促进建筑物抗震加固等相关法、在密集地区建立防灾街区的促进相关法、气象业务法等。灾害应急方面则消防法、防洪法、警察官职务执行法、灾害救助法、传染病预防法、水难救护法、道路法、航空法、电波法、广播电视法、有线电器通信法、国际紧急援助队派遣相关法等法规。灾后重建和复兴方面主要颁布有如下法律法规特大灾害时特别财政援助等相关法律、防灾需要集体迁移,并促进事业有关的国家财政上的特别措施等相关法、公共土木设施灾后修复事业费国库负担法、农林水产业设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施相关法、公立学校设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施相关法、公营住宅法、对受自然灾害被害的农林渔业经营者资金贷款有关的暂定措施法、地震防灾对策强化地区地震对策紧急建设事业相关的国家财政上的特别措施法、铁路轨道建设法、机场建设法、灾区城镇复兴特别措施法、灾区分类建筑物重建等相关的特别措施法、特定非常灾害的灾民的权利的保护等确保的特别措施相关法等。灾害管理机构和组织方面涉及的法律有以下六种消防组织法、警察法、海上保安厅法、自卫队法、水害预防组织法、日本红十字会法等。这给建立一个良好的灾害管理组织和机构提供了法律保障和依据。日本根据防灾救灾的不同阶段特征,制定了与灾害预防、灾害紧急对应、灾后重建等各自相关的法律法规。但这些法律全都包含在灾害对策基本法的法律范围内。3.灾害对策基本法自然灾害的频发,使得日本在经济和社会发展的同时不断遭受各种灾害的打击。正如前节介绍的那样,为了使防灾减灾的各项措施和防灾事业得到落实,有效地减轻自然灾害的被害,日本政府很早就开始在灾害预防,灾害应急以及灾后修复等与灾害相关的方面制定了许多相关法律和法规,用法律和法规的形式来确保灾害对策的实施。例如,在1880年,因东京银座失火烧毁大量的建筑,日本颁布了炼瓦建筑令。这被认为是日本近代防灾对策方面第一部法令。其后,在1894年大水灾之后,又分别于1896年制定了河流法、1897年颁布了防砂法和森林法。这三法构成日本近现代的治山治水三法,对日本防沙治水事业起到了非常重要的作用。不过,这些法律大多是针对具体的灾害或事物而制定的,其内容也都限定在所涉及具体灾害的领域范围之内,有很大的局限性。如1946年因发生南海地震,在救助等方面遭到很多从前没有遇到的困难和问题,所以于1947年颁布了灾害救助法和消防组织法,1948年颁布了消防法,这主要是针对地震灾害时的救助以及地震火灾的消防问题而颁布的相关法规。由于这些法律没有考虑与其他相关法律之间的相互关系,无论是灾前的预防措施的实施,还是在灾害发生时的灾害应急抢险,由于整个防灾措施和活动涉及到受灾地的各个领域,而相应的防灾相关法比较单一,只适用于原有灾害相关部分,不能适用于所有部门,这样就造成各部门只能根据自己的判断进行相应的防灾救灾活动,结果各领域所采取的防灾对策也就相当分散,相互之间达不到应有的协调,使得防灾对策的效果在行政上无法得到充分体现。为了改变防灾体制上这种根本性的缺陷,使国家的整个灾害对策体系化、并达到有规划地综合性防灾的目的,日本政府在遭受伊势湾台风巨大灾害后,吸取灾害对策过程中的经验和教训,以伊势湾台风灾害为契机,制定了这部灾害对策基本法。灾害对策基本法既是所有与灾害有关法律法规的根本大法,又保留了原有的灾害对策相关法律和法规的完整性,并对原来法律的不足部分进行必要的补充,有机地调整各法律法规的相互关系,所以,灾害对策基本法对于别的灾害相关法律又具有一般法的性质。日本的灾害对策基本法是以灾害时为了保护日本国土以及国民的生命、财产为目的,通过国家、地方公共团体及各种公共机关确立必要的防灾体制,明确各自的责任,同时,制定防灾规划,并根据灾害预防、灾害应急对策、灾后修复以及防灾相关的财政金融措施等必要的灾害对策的基本规定,推进综合性的有规划性的防灾行政的建立,以达到社会秩序的维持和公共福利的确保。灾害对策基本法颁布后,日本的防灾事业有了飞速的发展。国家、社会、城市等在灾害的防御能力上得到了很大的强化,自然灾害造成的损失有了很大程度的减轻。日本的灾害对策基本法经国会表决通过后于1961年10月31日颁布实施。灾害对策基本法颁布后,中央防灾会议根据实际应用中遇到的各种各样问题,特别是在经历了各种实际灾害对应时获得的宝贵经验教训的基础上,多次进行了不同程度的修改。现在的灾害对策基本法是经过23次的修改,成为这部包括总则、防灾相关组织、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态、杂则等10大类117条法律条款和历次修改后用以说明的附则在内的较为完善的一部灾害救灾的基本大法。为了减轻各种自然灾害和事故性灾害造成的损失,日本政府非常重视灾害预防、灾害应急、灾后修复等灾害对策体制的建立。为了使防灾政策得到有效的实施,日本于1961年就颁布了国家防灾救灾方面的基本大法灾害对策基本法,由中央防灾会议统一制定全国的防灾规划和各种防灾制度。按照灾害对策基本法制定防灾基本规划和地区防灾规划、防灾业务规划。除了进行各种与灾害相关的研究、开发以外,日本每年要拨出大量的财政预算来按照防灾规划的内容进行灾害的预防、灾害紧急对应以及灾后修复复兴事业。通过几十年的灾害对策的实施,日本建立起了一套较为完整的灾害机理研究、灾害预防、灾害紧急对灾后修复、复兴的体制。防灾预算在财政预算中始终保持在6左右。而在阪神大地震的1995年防灾财政支出更高达7兆5千4百亿日元(约合630亿美元),占当年财政预算的9.7。由此可见,日本政府在防灾救灾方面投入了大量财力和物力。日本的防灾事业包括防灾科学技术研究,灾害预防事业,水土保护和灾后修复四个方面。在防灾预算中防灾科学技术研究费保持在1.5左右,并有逐年上升的趋势,到2000年已经占防灾预算的1.8。这显示了防灾方面的科学技术研究的重要性。4.灾害预防对策的现状日本在防灾基础研究方面一直投入大量的财政预算。防灾研究开发主要加强灾害发生机理及灾害预防的基础科学研究,一方面对灾害发生机理进行调查研究,并建立了一套完整的各种灾害的基础资料和数据库另一方面,投入了大量的财力进行防灾技术的开发和研究。比如,灾害预报的研究,灾害情报传输技术的开发、灾害管理技术的开发研究等。尤其重视高科技在防灾救灾方面的应用研究。日本现在已经建立起一套完整的防灾救灾科学技术研究体系,除了国家防灾科学技术研究所负责对各种灾害机理等研究外,主要大学等都设立了与防灾有关的学科和专业,学校在培养防灾专业人才的同时,也加强防灾救灾相关技术开发研究。除了基础和综合性防灾科学研究外,日本政府还投入大量的人力物力进行下列防灾尖端技术的研究开发。主要研究开发项目包含如下九大方面其一,异常自然现象的发生机理。对大规模地震、火山爆发异常的暴雨异常枯水等自然现象的发生机理研究及预测技术的开发研究。包括地球温暖化的相关研究、成层圈的变动研究、热带林变动的相关研究、海底地震综合观测系统的开发、地震综合尖端技术研究、地震发生机理的研究、降雨灾害防止的相关研究、火山爆发的预防及防灾相关研究等大型研究项目的开发研究。其二,灾害时立即对应系统(防灾IT,救急系统等)。灾害或事故发生时,使被害最小化的迅速对应急救系统的开发研究。包括灾害应急指挥系统的开发建设、三维GIS的地理情报解析系统的开发研究等。其三,过都市圈的巨大灾害的减灾对策。在过密集的大都市圈发生异常自然灾害时,减灾技术、迅速修复复兴对策以及自助公助的支援系统的开发研究。包括大地震火灾时街区火灾蔓延性状的相关研究、住宅火灾综合监视系统的开发研究等。其四,中枢机能以及文化财产的防护系统。社会和经济活动枢纽的防灾性的提高、文化财产、科学技术研究基地等资产的防护系统的开发研究。其五,超高度防灾支援系统。有关宇宙和上空的高精度观测、通信技术、移动机械、高机动性输送机械、防灾救命机器人等新一代防灾支援系统的开发。包括针对灾害的人造卫星利用技术的相关研究、利用卫星雷达的灾害、地球环境变动的观测研究。其六,高度化道路交通系统(ITS)。灾害发生以及灾后重建时,效率化的人流和物流的支援系统交通事故消减的支援系统的开发,包括灾害时道路交通受灾状况评价系统开发研究。其七,陆海空交通安全对策。对应于陆海空的交通需求、特性的变化和交通量增加的安全对策。其八,社会基础设施老化对策。因社会基础设施老化而发生事故灾害的防止,努力建成一个防灾性能强的现代化社会体系结构。主要包括社区建设及其防灾性能的评价方法及对策技术的开发研究、社会变化与城市发展及城市规划关系研究等。其九,有害危险物、犯罪对应等安全对策。加强危险物的管理对策、减少犯罪等安全对策,如何建立一个安全的社会体系等相关研究。主要包括漏油事故的防止、大型油回收装置的开发研究、爆炸防止的相关研究、危险物的判定试验法的相关研究、危险物灾害等情报支援系统的开发研究、核电站安全的相关研究等。灾害预防是灾害对策中最基础的重要组成部分。日本在经历各种灾害的经验和教训后,非常重视灾害预防工作。在灾害对策基本法中对灾害的预防作了详细的规定,并对国家、集体和个人的灾害预防责任作了明确的规定。日本的灾害预防对策主要从防灾基础设施的建立、水土保护工程、防灾教育和防灾训练诸方面展开的。为了快速有效地进行防灾活动,首先必须建立一套完整的防灾基础设施。日本目前积极建立气象卫星、气象雷达、地震计等观测仪器、消防器材、储水槽、发电机等灾害应急对策用的器材加强了紧急情报联络等通信和放送设施、直升飞机、船舶、车辆等输送设备、避难设施和灾害对策本部设施的建立。与此同时,日本政府不断强化建筑物的不燃化推进运动,避难场地和避难路径的规划和建设、防灾定点设施等的建设。另外,大城市中为了加强地震灾害的预防,除了上述项目以外,还加强了防灾绿地的建设、已有建筑物的抗震诊断及抗震加固的推广、公共设施的检修、生命线工程的抗震化等灾害预防对策。二、日本灾害对策基本法规定的防灾规划与防灾行政灾害对策基本法既是与所有灾害有关法律法规相关的根本大法,又保留了原有灾害对策的完整性,并从综合减灾意义与对原有法律的不足予以必要补充,有机地调整了各法律法规的相互关系。灾害对策基本法的建立使得涉及灾害预防、灾害紧急对应、灾后重复等各种防灾活动都有了法律依据,同时明确了机关团体、个人必须承担的义务和责任。由于,灾害对策基本法有统一的体制(法的体系和组织体系),使得防灾活动更有效率和更规范化。细读日本灾害对策基本法会发现其的四大特征1.防灾责任的明确化。所谓防灾行政责任,指防灾体制的建立必须依靠国家、社会团体和全体公众的共同努力所体现的五大责任⑴国家的防灾责任,它是整个防灾法规和防灾对策的制定者和实行者,所以灾害对策基本法中明确说明,灾害中保护国民的生命财产安全和国土的完整是国家的使命,国家有责任采取各种行政措施并进行有效的灾害预防使各种灾害损失降低到最小。规定了国家的防灾规划和政策由中央防灾会议负责制定实施,同时要求组成以内阁总理大臣为会长的中央防灾会议组织、非常灾害对策本部的设置等责任⑵都道府县政府的责任义务。必须在获得相关机关和其它地方公共团体协助的基础上,根据防灾基本规划的基本内容,制定适合本区域的防灾规划,并负责各种防灾事务的综合调整⑶市街村的责任义务⑷公共机关的责任⑸公民的责任。灾害对策基本法还规定了地方公共团体、区域内的公共团体、防灾重要设施的管理者、普通市民在防灾上的责任如防灾功臣的表彰、违反法律的惩罚。2.综合性防灾行政的推进。各级政府均依据各自的防灾法规法律或单一灾种的预防规划推进防灾事业。灾害对策基本法要求各级政府制定能够应对各类灾害的综合性防灾规划,并要通过行政手段协调各部门、各系统间的关系,因此只有灾害对策基本法的颁布,才能实质性地推进综合性防灾行政体制的建立。3.规划性防灾行政的建立。日本灾害对策基本法中规定国家要成立中央防灾会议,并由中央防灾会议制定全国的防灾基本规划,同时规定各地方政府和公共事业团体必须制定各自的地区防灾规划和防灾专项规划。现在日本全国的防灾减灾工作已纳入各级政府的行政规划之中,从而形成了科学有效的防灾行政体制。4.建立起巨灾的财政援助体系。灾害对策基本法对灾害预防、灾害应急、灾后重建等防灾事业所需费用,国家和地方政府应如何负担,国家的灾害补助方式等都作出了预先的明确规定。对灾害按危害等级的风险性作了具体的经济与保险的保障规定。根据国家灾害对策基本法第14条和东京都防灾会议条例,设立东京都防灾会议(常设机构),作为东京都防灾行政的最高决策机构。该机构直属知事,知事任会长,国家的地方行政机关、公共机构、地方公共机构、都以及区
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