行政管理论文-我国基本国策的内容及渊源.doc

行政管理论文-我国基本国策的内容及渊源摘要基本国策是国家规范全国范围内较长时期行为的总政策和在某一基本领域所实行的主要政策，在政策体系中处于最高层次，对国民经济和社会发展具有重要作用。但对我国目前到底有多少基本国策，其出处及以何种形式体现等问题，说法众多，并无一致的认识，造成了理论研究和实际使用中的混乱。经查证相关资料，我国基本国策的渊源和体现形式主要有以法律形式确定、以党的代表大会报告形式确定、以政府工作报告形式确定、以计划纲要形式确定、以政府白皮书形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。其内容主要有计划生育、对外开放、保护耕地、长治久安、环境保护、一国两制（和平统一）、男女平等、保护资源和水土保持等九项内容。关键词政策；国策；基本国策Abstract:Basicnationalpolicyisageneralpolicywhichcomparativelylastsalongperiodanditisalsoamajorpolicythattakeseffectsinacertainfundamentalarea.Itrunsasthehighestlevelinthepoliticsystemandplaysakeyroleinnationaleconomyandsocialdevelopment.Butnoagreementhasbeenreachedastoitscontents,formsandorigins,whichresultsinchaosintheoreticalstudyandpracticaluse.RelevantinformationverifiesthattheoriginsandtheformsofChinasbasicnationalpolicyaremainlydeterminedbylaw,theworkreportsofPartyscongressandthegovernment,thegovernmentsplansandWhitePaperandregulations,andleadersspeeches,etc.Itsmaincontentscoverfamilyplanning,openingtotheoutsideworld,protectionofarableland,long-termstability,environmentalprotection,“onecountry,twosystems”(peacefulreunification),gendersequality,naturalresourcesprotection,soilandwaterconservations,etc.Keywords:policy；nationalpolicy；basicnationalpolicy基本国策即国家的基本政策，是党和国家对关系全局利益的某一领域、某一方面的工作所规定的主要目标和任务。它通常是国家管理各条战线、各个部门的政策，是国家规范全国范围内较长时期行为的总政策和在某一基本领域所实行的主要政策，对国民经济和社会发展具有重要作用，在政策体系中处于最高层次。策的内容和渊源问题。我们从公开的资料上，好像找不到这个问题的完整和权威答案，对于我国目前到底有多少基本国策，这些基本国策是哪些部门制定的或是以什么形式体现的，众说纷纭。理论界对我国基本国策相关问题的研究也很不够。笔者拟就我国基本国策的内容及渊源作一探析。有多少项基本国策，在认定和认识上并不统一，有关部门也未就其内容及内涵进行统一的、权威的规定、表述和诠释，使用范围也很随便，因而众说纷纭。共识的只有计划生育一项。涉及的其他说法，还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、一国两制、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防现代化、禁毒等等，但其中哪些属于基本国策，至今没有完整准确的说法。”1科教兴国、人才强国、区域协调发展、可持续发展作为四大发展战略，将计划生育、节约资源、保护环境、对外开放、男女平等作为五项基本国策，将依法治国作为基本方略2。该校苏杨等人则认为有“计划生育、男女平等、合理利用土地和切实保护耕地、对外开放、环境保护、水土保持、节约资源”七大基本国策，科教兴国、一国两制、保护知识产权等不是基本国策3。中国的基本国策有很多，譬如：一国两制，对外开放，民族区域自治，科教兴国，实行计划生育、控制人口数量、提高人口素质，合理利用土地、切实保护耕地，依法治国，节约资源、建设节约型社会，保护生态环境和生活环境，实行男女平等，信用建设，知识产权保护等。”4所列基本国策是对外开放、计划生育和保护环境三个，科教兴国和可持续发展作为发展战略提出，未列入基本国策5。6；“人口、环境保护、国土资源、对外开放、男女平等”五大基本国策说7等等。原国家知识产权局局长田力普认为，保护知识产权也是基本国策8；也有一些将某些问题作为基本国策的建议或提议，如2005年3月9日，中共云南省委等四大家联名向十届人大四次会议提出的关于将国民营养工作列为基本国策的议案的建议9，还有的建议将低房价作为基本国策10等等。某网站给出的最优答案是“改革开放和科教兴国、男女平等和计划生育、环境保护、一国两制等”，给出的其他意思相近的有对外开放、计划生育、保护环境。提高人口素质、合理利用土地、切实保护耕地、依法治国、节约资源、保护生态环境和生活环境、实行男女平等，其他的答案还有构建环境友好型、资源节约型社会、认真执行控制人口增长和加强环境保护、可持续发展战略、科教兴国战略等等11。不一致，不仅在内容上差异较大，即使是同一问题，在表述上也不尽相同，如人口、计划生育、人口增长、控制人口增长、人口素质问题；国土资源、耕地保护、合理用地、节约用地问题等等。1998年，山东省东阿县环境保护局曾致函中央有关部门，询问我国基本国策的明确表述。该部门答复说：关于我国的基本国策，目前在中央文件及中央领导同志讲话中已作出明确表述的有：（1）计划生育。十五大报告指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策”；（2）保护环境。十五大报告在讲到这一基本国策时指出，要“统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律”，土地管理属于保护环境的基本国策的一项内容；（3）对外开放。十五大报告指出：“对外开放是一项长期的基本国策”；（4）男女平等。1995年，在北京举行的第四次世界妇女大会上，江泽民主席在致词中提出：“我们重视妇女的发展与进步，把男女平等作为我国社会发展的基本国策”1。这一答复对四项基本国策作了扼要说明，有助于人们解疑释惑。但据笔者查证，这一答复很不准确，也很不全面。同属“基本国策”，但其制定（或界定、认定）部门、渊源或体现形式却有着很大的不同。经笔者查证，我国基本国策的渊源主要有以法律形式确定、以党代会报告或文件的形式确定、以政府工作报告形式确定、以国家计划纲要形式确定、以政府白皮书的形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。（一）以法律形式确定的1998年）、计划生育（2001年）、男女平等（2005年）和节约资源（2007年）四项。1998年新修订的中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）确定“耕地保护的基本国策”前，我国土地基本国策的内容是逐步发展完善的。1982年5月4日，第五届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过的国家建设征用土地条例第三条规定：“节约土地是我国的国策”。1998年8月29日，九届全国人大常委会第4次会议通过了新修订的土地管理法，其中第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”12，首次以立法形式确认了土地基本国策的法律地位。这不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。1978年3月，全国人大五届一次会议通过的中华人民共和国宪法（以下简称宪法）修正案首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1982年修订的宪法规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。1982年2月9日，中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示还没有将计划生育作为基本国策的表述。2001年12月29日，第九届全国人大常委会第25次会议通过的中华人民共和国人口与计划生育法（以下简称人口与计划生育法）第二条规定：“我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策”13。同日，国家主席江泽民发布第63号主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。虽然1978年宪法确定了推行计划生育的政策，但却没有明确将其界定为“基本国策”。因此，法律规定其为“基本国策”的时间应该为2001年。1949年9月颁布的起临时宪法作用的共同纲领规定：“中华人民共和国废除束缚妇女的封建制度。妇女在政治的、经济的、文化教育的、家庭的、社会生活的各方面，均有与男子平等的权利”，1954年颁布的宪法也有类似的表述。1982年颁布的宪法除规定妇女享有同男子平等的权利外，同时还对妇女的特殊权利和利益进行保护。第四十八条规定：“国家保护妇女的权利和权益。实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部”。2005年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修改后的中华人民共和国妇女权益保障法第二条明确规定：“实行男女平等是国家的基本国策。”14期的努力，2007年颁布了中华人民共和国节约能源法，其中第四条规定：“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”15。（二）以党代会报告或文件的形式确定会报告的形式确定的基本国策主要有：计划生育（十二大、十四大至十七大）、对外开放（十二届三中全会、十三大、十五大、十七大）、环境保护（十四大至十七大）和保护资源（十六大、十七大）等四项。理论也还没有关于“基本国策”的论述。提出基本国策并具体指出其内容，是在党的“十二大”以后才开始的。现将历次党代会报告中提出的“基本国策”列示如下：1982年9月1日，胡耀邦在“十二大”报告中首次以党的报告的形式提出了基本国策问题。他指出：“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”162008年3月5日，温家宝在第十一届全国人大第一次会议的讲话中指出：“今年是改革开放30周年必须继续坚定不移地推进改革开放”17，我们平时也常常说“改革开放30年”，但这并不意味着将“改革开放”作为基本国策有30年的时间。1984年4月20日，中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议作出的中共中央关于经济体制改革的决定中指出：“十一届三中全会以来，我们把对外开放作为长期的基本国策，作为加快社会主义现代化建设的战略措施，在实践中已经取得显著成效。今后必须继续放宽政策，按照既要调动各方面的积极性、又要实行统一对外的原则改革外贸体制，积极扩大对外经济技术交流和合作的规模，努力办好经济特区，进一步开放沿海港口城市”18。这是首次在党的文件中将“对外开放”作为我国的基本国策。1978年12月18日到22日，党的十一届三中全会召开，会议作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的政策。十一届三中全会后，邓小平强调：“改革开放是决定中国命运的一招”19。因此，1978年的十一届三中全会虽然提出了改革开放，但并未将其作为基本国策。1987年10月25日，赵紫阳在中国共产党第十三次代表大会的报告的第三部分“关于经济发展战略”中指出：“当今世界是开放的世界。我们已经在实行对外开放这个基本国策中取得了重大成就”20，这句话应该是针对1984年十二届三中全会所确定的对外开放的基本国策而言的。1991年11月29日，中共十三届八中全会作出了中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定，其第一部分指出：“建设有中国特色社会主义的新农村，进一步巩固工农联盟，必须遵循以下基本原则：农村经济和社会发展，必须严格控制人口增长，严格控制非农占地，合理开发利用资源，保护生态环境，切不可脱离国情，违反基本国策”21。这一段话虽然提到基本国策，但并未从正面直接将“计划生育、保护耕地、节约资源、保护环境”确定为基本国情，尽管有这一层意思，但因不是明确表述的，因而不能作为确定时间。1992年10月12日，江泽民在“十四大”报告中指出：“认真执行控制人口增长和加强环境保护的基本国策。”221997年9月12日，江泽民在中国共产党第十五次代表大会的报告中指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系”、“对外开放是一项长期的基本国策。”232001年3月12日，江泽民在中央人口、资源和环境工作会议上讲话指出：“人口资源环境工作，是强国富民安天下的大事。”24。2002年11月14日，江泽民在中国共产党第十六次代表大会的报告中指出：“坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策”25，首次提出将“保护资源”作为基本国策。2007年10月15日，胡锦涛在中国共产党第十七次代表大会的报告中提出的三个基本国策是：“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“坚持对外开放的基本国策”，“坚持计划生育的基本国策”26，全面概括了过去历次党的大会中所提出的四项基本国策。“十二大”开始提出“计划生育”（除十三大未提外，其后历次均有），“十二届三中全会”开始提出“对外开放”（但是间断的，十四、十六大未提及），“十四大”开始提出“环境保护”（以后历次均有），“十六大”开始提出“保护资源”（此后