行政管理论文-政府创新能力影响因素分析.doc

行政管理论文-政府创新能力影响因素分析内容提要:创新型国家和服务型政府要求政府必须具备较强的创新能力。政府内结构性和外结构性因素对政府创新能力的提升和发展具有重要作用。政府内结构性因素包括政府价值取向、行政文化、组织机构、官员素质及政府能力结构等。政府外结构性因素主要源于政府与市场、社会间竞争、合作和反对的关系。政府价值理念是政府创新能力发展的前提和基础,内结构性影响因素起着决定性作用,外结构性影响因素则是其发展的重要保障。关键词:政府创新能力；政府能力结构；竞争；合作一、引言随着全球经济一体化日趋加剧,中国在国际经济政治格局中发挥越来越重要的作用,同时也多方位、深层次地接受来自国际组织、国外政府的巨大影响。世界各国在国际中的扮演的角色和地位,在某种程度上,由该国经济持久发展的竞争力决定。经济持久发展的不竭动力来源于一国科学和技术的不断创新。正因为此,国家创新系统、区域创新系统、政府创新等各种围绕“创新”而来的“名词”长久地牵动着各国研究者的神经。特别是众多发展中国家,经济发展相对滞后,企业依附性强,激烈的国际竞争使得企业根本没有余力进行自主创新,何况国外“新”技术的引进仍能为企业带来丰厚利润,这就使得企业更没有动力去创新。加上发展中国家的法律、制度、文化等各方面也少有促进科技创新的动力源。在这种新的国际、国内形势下,党和政府审时度势,提出“用15年左右的时间使我国进入创新型国家行列”的奋斗目标。现代创新型国家的发展经验告诉我们,政府在国家创新系统建设中应着重完善创新型制度、健全国家创新体系、发展创新文化,切实发挥政府的主导作用。基于此,当前国家创新系统建设更为迫切的是,加快创新政府职能与行政方式转变,调整与之不相适应的行政机制,这其中至关重要和基础性的在于政府创新能力的提升。政府创新能力的加强,不仅能为企业、科研机构等创新主体提供良好的制度环境和基础条件,而且还能为之作出表率,积极营造良好的创新文化,走出发达国家“由于私部门对政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技术的压力”而被动创新的惯性。本文旨在分析影响政府创新能力发展的政府内外结构性因素,从政府的角度为创新型国家建设提供一条有益的选择路径。所谓政府创新能力,是指政府为适应不断变换的经济政治环境,回应公民、社会诉求,实现政府基本价值目标,对行政理念、组织机构、行政制度及体制等行政活动各层面进行自我革新的能力。政府创新是政府创新能力的外在表征,政府创新能力是影响政府创新的内部决定因素。政府创新能力与政府其他能力一样,内蕴于政府机理,外化为政府行为。政府内与外、历史与现实等林林总总的因素无时无刻不在影响、塑造着政府创新能力,时间、空间二元框架的四维结构的运行限定着政府创新能力的高低。基于这一认识我们把影响政府创新能力的因素归结为政府市场社会三维结构,具体从政府内部结构和外部结构两大方面来探析。二、政府内结构性因素相对于外在的市场、社会而言,政府是一个相对独立的实体系统。政府的机构、职能及运转均遵循着一整套特有的理念与原则,它们塑造了政府内外迥然不同的机构设置、职能定位、执行方式、文化氛围等。影响政府创新能力的首要因素仍在政府内部。政府内结构性因素是指在某一特定政府内部能对该政府创新能力产生影响的结构性力量。一般而言,探讨和研究政府创新能力都以某一特定而具体的政府为考察对象和落脚点。根据内因外因论,政府内部分层次结构因素,诸如价值取向、机构设置、职能分配、权责关系、能力结构等,就成为决定政府创新能力的关键性变量。(一)价值取向从最根本的政府设计到政府机构的建立与运转,价值取向始终是政府不可或缺的内在重要组成部分。政府的价值取向,是指导政府内在机构运转与外部职责实现的基本理念,它为政府内外行政行为提供规范和导向。我国是人民当家作主的社会主义国家,“人民性是我国政府区别于资本主义国家政府的最本质的内容和最鲜明的特点”。换言之,为人民服务始终是政府必须坚持的工作方向和行政行为的指导方针与原则。这一原则通过政府行政的每一个程序与方式予以贯彻,在每一个行政细节上得以体现。从系统论角度看,价值取向内构于政府系统的输入、转换、输出与反馈这四个基本环节。类似地,政府创新能力也体现在政府行为的这四个环节中,价值取向为其提供理论与理念支撑,但同时也规约着政府创新能力生长的方向、路径及速度。一方面,政府的价值取向存在着真伪问题,存在着是否符合行政发展的规律和趋势,以及是否符合人民意愿等问题。正确的价值取向为政府创新能力的生长创设了良好氛围,而错误的价值取向则背离行政规律,在它指引下的行政行为只会收到与预期目标相悖的结果,行政失败不可避免。因而这种情况下的政府创新能力由于错误的行政价值取向带来的政府创新屡次失败而成长受挫。甚而言之,这种错误的价值理念完全排斥政府创新,更勿言政府创新能力的培养。由此言之,只有在科学而正确的行政价值取向,在对政府创新宽容甚至鼓励的政府行政环境下,政府创新能力才得以提升。另一方面,政府价值取向存在着实然与应然的统一问题。从应然的层面看,政府是公共部门,其执掌公共权力的宗旨在于为社会公众服务。从实然层面看,行政主体不可避免地存在着自身的利益追求,并可能将行政权力作为实现其自身利益的手段。政府价值取向的这种张力及政府监督和责任追究机制的缺失,不可避免地在政府创新中出现了假借创新之名,行自利之实的“伪创新”行为。它不仅内在地影响着政府创新能力的建设方向,同时还为政府创新能力播下了自我毁灭的种子。因而,从政府价值取向角度考量政府创新能力,必须分析其是否符合行政规律,行政执行是否与之相符等方面来具体化操作。(二)行政文化行政文化是在行政实践活动基础上形成的,直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。它与政府价值取向有所区别。政府价值取向是政府作为行政组织和国家有机组成部分在政治结构体中的基本功能和定位,它具有较强的稳定性和统合性。各层级政府机构和部门都必须以此为生存要义,它是政府存在的价值所在,同时也是一切行政活动应努力追求的方向。政府创新能力同样必须以此为依归,否则政府创新将会偏离其轨道。而行政文化则不同,它只是作为一个政府机构体在长期行政活动过程中逐渐形成的一种文化形态。行政文化所依附的行政组织包含了一个国家中所有的行政机关。每一个行政机关由于其历史背景、地理环境、成员组成、经济条件以及政治文化等各方面因素的影响而形态迥异,显现出行政生态圈光怪陆离的一面。然而,行政文化也并非与政府价值毫无关联。行政文化是政府在追求其价值取向的过程中围绕行政理念、行政方式、行政效能等点滴累积而成。透过它,或多或少可以管窥政府价值的实现状况。从现实看,行政文化也并不总是自我限定在政府价值规范的轨道内活动,与之相左者有之,在经济社会急遽变革的转型时期尤为常见。正因为此,不同的行政文化孕育出不同的政府创新能力。人的任何行为都是在一定的思想意识指导之下进行的。这些意识以不同形态存在,有的比较显著,已有具体规章条例来约束；有的则让人难以捉摸,即使身临其中也不知所以然,但它们都至关重要。优良的行政文化有助于形成团结奋进的组织氛围,有利于组织价值目标的实现。它们包括了诸如公平、民主、平等、坚持不懈、相互学习、团结协作、积极创新、追求卓越等重要品质。政府创新作为创新主体的一种有目的、有意识、有计划的行为,其整个过程必然要受到行政系统内一定思想、观念、情感、动机等的深刻影响,这种影响巨大而持久、潜在而无形。从政府创新实践看,个人创新,也即由政府官员个人设计、实施的创新,几乎微乎其微,而且也极难真正成功。真正具有创新力和影响力的政府创新绝大多数都是有组织的集体产物,也就是说团体创新才是政府创新的主导和努力方向。但团体创新易受行政文化约束,它除须具备个人创新所需的全部条件(比如行政官员个人的专业知识、创新精神和能力等),同时还必须拥有优良的组织机制和创新文化。反之,低劣的行政文化,如贪污渎职、不思进取等则起着相反的结果,前述之“伪创新”可见一斑。由此可见,研究政府创新能力势必需要考量该政府及部门的行政文化。只有首先在行政机构体内形成有利于创新的优良文化,形成符合政府价值理念的行政文化,才能极大促进政府创新能力的提高。这种行政文化不仅仅指创新文化,而且还包括上述诸如团结协作等重要品质。(三)组织机构虽然关于国家和政府的起源有各种各样的理论假说,但这些理论假说归于现实却可纳入同一的目的性追求,即探寻现存的政府功能与定位,或者说为当下的政府职能与治理方式及路径寻求理论支撑。从守夜人政府、全能政府、最小政府到有效政府等,政府建构与治理理念的变化无不在某种程度上推动着政府组织以某种秩序化的方式变迁。中国改革开放30年来的政府机构改革就是一个极为深刻的说明与印证。有关政府理论及对政府运转解读的新认识,一方面是对政府在一定历史、社会环境中适应性调整的研究；另一方面又是对政府职能与机构调整的前瞻性探讨。简言之,一是政府已适性研究,一是政府可适性研究,但共同的是,某种程度上的适应性变迁是其暗含的主题。变迁,与变革类似,常常意味着一定程度的创新。政府组织机构的建立本身就为政府创新提供了土壤,为政府创新能力的施展搭建了合适的舞台和组织保障。从这个角度讲,政府部门的内部组织结构在相当程度上制约着政府创新能力。由于分工原则在政府的应用,官僚政府依据某种技术方法,被人为设计分割为若干要求相对独立、职责明确却又不相互重叠的组织机构。这些机构虽各自独立运转,但却又相互关联,这种既独立又关联的状态构成了政府独特的组织结构。由于职能分配的不同,政府各部门面对的事务性工作及其工作对象、制度、程序等也存在较大差异,主要表现在对政府内、外部行政事务处理的要求上,比如与公众生活密切性程度等。政府部门工作与公众生活相关性越强,相互间交流与沟通频率越高,相互间制约程度就越深。政府部门与公众互动性的增多,在扩大公民参与的同时,给政府部门行政无形中增添了压力,也为政府创新提供了动力源。虽说政府创新是通过政府官员的改革行为得以实现,其直接动力是政府官员的责任心和进取心,然而从根本上说,政府创新的动力来源于活生生的社会实践。这种社会实践往往以信息的形式通过政府组织机构进入政府系统,而强大的政府创新能力需要有能迅速而全面汇集相关信息,拥有一套正式规定和持续运转的组织安排。正因为此,政府部门职能不同,接收公众信息的程度和流量不同,部门创新的动力不同,最终政府创新能力培育与提升的机会也不同。这是从单一的政府部门角度看政府组织机构对政府创新能力的制约作用。政府组织机构在政府创新中的影响,除其分工带来的职务、权力分化外,责任也是具有内在约束力的重要因素。有效的责任追究机制能规范政府创新,避免步入歧途,为政府创新能力正本清源。政府部门间沟通与协调关系也影响着政府创新能力。政府的组织结构安排应力求保证政府总体动力、官员动力和公众对政府的期望相协调。这就要建立一套对整个系统进行控制和保证系统内各部门之间能相互沟通的体制,以保证政府各部门的运作不偏离目标以及政府创新不偏离预先的设定,有效提升政府创新能力。一般而言,当一项政府创新超出了单一部门的界定,需要多个部门间沟通与协作时,政府创新能力受政府组织结构影响的程度就会很深,牵涉部门越多,程度越深。这种掣肘作用不仅体现在政府创新的创制阶段,同样地,体现于制定与执行的衔接上。创新不仅仅指创新文本的形成,它还包括了这些文本在政府行政实践活动中的实现。没有执行的政府创新是极不完整的,执行的欠缺使得政府创新能力无法得到实践检验,所谓的政府创新也只能算是一个止于文本的美好愿景；执行的偏离,势必扭曲创新意图,削弱对政府创新能力的评价。(四)政府能力结构政府能力是一个系统性概念,是若干基本能力的综合体现,主要地可分为政府常规能力和政府创新能力。这里主要探讨政府常规能力结构对政府创新能力的影响。要阐明这一点就必须首先了解政府常规能力结构。学界已有的研究可谓见仁见智,但大体都是根据政府的行政行为把政府能力作功能性区分,如汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力；创造能力、生产能力、改造能力、适应能力、贯彻能力、自律能力；人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力和结构力,等等。笔者则认为,对政府能力结构的分析,不能仅限于列举式地对政府能力作功能性区分,还应对政府能力结构进行价值性区分。这种价值性研究为政府能力的提升指明了努力的方向,也能避免那种为提升政府能力而单一地强化能力结构中某一方面的不当倾向,同时,它还为政府创新能力的提升和评价提供了依据。根据戴维伊斯顿的系统理论,政府作为一个系统,其一切行政行为可基本归结为输入、转