从委托代理视角对供水业的普遍服务分析.doc

从委托代理视角对供水业的普遍服务分析摘要建设和谐社会，进行科学发展是当代的主题，是经济改革发展的目标。目前供水业市场化改革，过于注重供水的商品性，忽视了公益性，政府缺位，忽视供水业特点是由城市政府作为责任主体，且具有公用性质。本文主要就市场化下供水业普遍服务进行理论分析，提出应采取对策的思路。关键词供水业；普遍服务；委托代理1供水业的基本特征及其普遍服务1.1供水业基本特征供水业是指围绕自来水的生产、使用等一系列业务而形成的产业，流程包括了取水、制水、用水等环节。供水是准公共品。供水业具有排他性，可能阻止不付费者对公共物品的消费。供水业具有非竞争性，在一定规模内，增加一个人供水的消费不会影响其他人从供水消费中获得的效用，即增加额外一个人消费，该供水业不会引起产品成本任何增加。因为服务对象是大众，不仅是生活必需品，需求弹性小，而且是介于公共物品和私人物品间的准公共品，市场化背景下，更要重视亲贫规制，不能简单地套用市场机制定价，而应保护消费者的利益。供水行业具有公益性和普遍服务特征，且具有明显内部收益和外部收益，所谓内部收益就是水务投资经营者得到的直接经济效益，外部收益就是表现供水设施作为城市的基础设施，是一个城市可持续发展的前提条件，是投资环境的重要组成部分，还有土地增值等收益。外部收益大于内部收益，即是有正外部性的准公共品。国际上，将水作为人的一种基本需求、一种权利，可以说，水的公益性更加突出。1.2供水业的普遍服务普遍服务是指基础设施产业的产品提供者必须确保服务区里的每一个人都能得到可以支付得起的最低质量标准的服务。具体包括可得性和可接受性两个方面。而保持普遍服务目标至少有两个方面的意义：第一，政治意义。随着私人企业的进入，原来享受普遍服务义务的既得利益集团面临失去这些好处的威胁，因此会成为改革的阻力。第二，公共意义。这些公共目标与发展的目标息息相关。水行业重要性更决定了供水的普遍服务意义重大。所有权与经营权分离是委托代理形成的根本前提，并且在两个条件下，即经济人目标差异。信息不对称情况下，委托代理分析得到广泛应用。下面就供水业委托代理关系进行分析，特别重视亲贫等公共性目标实现的委托代理方面。2从委托代理视角对供水业普遍服务的基本论述简单来说，委托代理关系可以理解为一种契约关系。契约的基本内容是规定代理人为了委托人的利益应采取何种行动，委托人应相应地向代理人支付何种的报酬。委托人与代理人的关系之所以成为一个需要进一步研究的问题，当然首先是因为代理人的目标函数并不总是和委托人相一致。所谓代理问题的要点就在于，委托人如何通过一套激励机制促使代理人采取适当的行动，最大限度地增进委托人的利益。所以，供水业委托人面临的基本问题就是如何设计一套激励机制，来获得掌握两个代理人信息，进而进行积极合作。下面就运用代理分析框架分析供水业这个公共事业市场化改革下的模式，分析角度是亲贫性。2.1传统政府供给模式分析传统的政府供给模式，面临的是一级委托，大众对政府，政府和提供企业统一，效率方面可能有所欠缺，但是在亲贫方面，由于其服务直接提供，主体单一，普遍服务责任容易落实明显，监督成本低。在政府供给方面，是在政府机构内部即行政代理，不存在经济代理委托。供水组织都由政府部门组成，其独立利益不会明显地存在，所以在可能条件下，政府体现所有者意志，亲贫性是可以实现的。此外，在行政上可能由于公共权力委托代理链条的增大，代理风险也逐级放大。综合看来，政府内部行政委托，相对来说，效率方面激励不足，但是公平性会得到较好保证。2.2现代企业制度的国有模式分析实施现代企业制度的国有企业，随着政企分开，委托代理链条拉长，第二层次代理由行政代理变为经济代理。面临更加复杂的双向代理、多层次代理的问题。虽然直接提供主体变化，但是由于国企政府仍可以通过产权控制，所以信息不对称性方面成本较低。且政府控制与激励手段多样，故而较为容易。这种模式最关键的是国有供水企业的定位，即国有资本是否要求增值为首要任务。如果没有考虑到供水业本身技术特点和准公共品性，国有资本以自身资本增值为首要目的，使企业和政府亲贫等公益性目标相左，那么委托代理激励问题也就突出，从而公益性方面监督激励成本加大，使亲贫目标受到威胁。如果供水国有企业需要肩负公共性义务，那么就和政府目标一致，亲贫得到保障。政府对国企委托代理，虽然股东仍然公有，也已经存在信息不对称。企业独立经营者存在，必然加大成本。新的模式可能就存在利益集团的博弈。中间代理人(政府)，最终代理人(国有企业)，可能因为财政困难等原因，成为合谋，加大成本，损害初始委托人(公众)利益。总之，这种新型国有企业模式，加大了一部分委托代理成本，但是政府和国有企业还是能够一定程度上进行协调，主要问题在于国企定位与监督激励的配套措施得当与否。2.3特许经营的政府模式分析政府特许模式，特别是私人资本介入下的情况。直观上，私人资本介入，为了保证其利润，营利性方面与效率方面有可能提高，但是更可能的是加剧了对亲贫方面的威胁。因为私人目标肯定不同于政府多目标尤其是公益性，代理人专业化为委托人加剧了隐藏行动与隐藏信息问题，所以在信息处理上，逆向选择道德风险问题多。私人参与使得水供给主体变得复杂，责任容易推卸，公众监督成本加大。特许经营面对市场化竞标，其中可能出现代理人合谋，受到集团利益影响。Estache认为公用事业对价格影响不仅依赖于改革前的成本与资费水平，而且依赖于民营化的利益如何在各集团利益之间进行分配。私有化会削弱政府顾及社会公平的能力。通过削弱政府这种能力，私有化也会侵蚀地方层面民主参与的重要地位。总之，私人资本介入会大大提高其对利润的要求。供给的经济委托可以得到委托代理专业化的好处，使得提供效率有可能提高，如果是“真正”的市场化还解决了垄断弊端。不过，政府原先多目标委托代理或许受到威胁，而且产生严重代理人合谋问题。3解决路径根据委托代理理论的研究指出，解决道德风险和逆向选择问题的方法，一是建立健全内部激励约束机制，即通过合理厘定代理契约，明确代理人的权利、义务来给予代理人以最佳的行为激励，使代理人行为目标接近于委托人的目标，减轻代理人采取机会主义行为和进行逆向选择的动机，使道德风险和逆向选择得以控制。二是建立健全外部激励约束机制，即在代理人之间引入市场竞争机制，将委托代理关系交由市场来决定，监督。这样就能够使得代理人的逆向选择和道德风险成为迟早要接受市场惩罚的不利行为。同时，代理人市场的存在将使代理人的行为具有可比性，从而减少环境不确定性的影响，降低进行监督和绩效考核所需的要素投入。具体措施如下：首先，在市场化背景下，必须让公众具有足够监督权，这样才能反映水权人基本权利特点，这是使委托代理理论在城市供水业中完全适应性具备的前提。从公用事业中的多重委托代理特征看，公用事业监管中的委托代理包括：公众、城市管理部门、监管者、企业，这形成多重委托代理。这种关系的核心是，监管者作为消费者的代理人，它要确保被监管企业实现消费者利益。不仅如此，还需要公众能够对代理企业的行为进行监督激励，对企业行为能够有直接影响。所以只有坚强公众对一级代理人和最终代理人，监督、激励才能有利于改革。其次，立法保护重要性。消费者要求监管者能以法律权限实现被规制企业的信息公开，而且要求实行确切的监管。如果监管者能实行确切的监管，监管者本身则可以提高自身的地位和在社会上的评价，因此，建立这样的激励机制，对监管者来说是必要的。激励机制在监管者与被监管企业的委托代理关系中是非常重要的，要严谨立法，有法可依。最后，公众对两个代理人监督管理，即通过听证会、媒体监督等，这样可能缓解合谋。其中重要的一点，无论政治委托代理，立法等过长，还是经济委托，都可以建立直接的消费者监督委员会来执行监督。这样缩短监督链条