自考行政管理学0277笔记.doc自考行政管理学0277笔记.doc

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1/30第一章概述第一节行政管理学的学科性质与研究对象一、行政的三种含义1、与立法、司法相对应的“行政”。2、与政治相对应的“行政”。3、与管理相对应的行政。二、行政与政治的关系政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行;或者说,政治是政策的制定,行政是政策的执行。所以,从这个意义上来理解,国家意志的执行或政策的执行就是行政。三、行政管理与公共管理的异同它们是两个既相联系又相区别的概念;对于公共事务管理来说,既有政府对公共事务的管理,也有非政府公共组织对公共事务的管理,行政管理只是公共管理的一个部分而并非其全部。四、行政管理学既属于管理学科的分支学科,又是政治学、经济学、社会学和法学的综合应用学科。1、行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科。2、行政管理学是管理学的一个重要组织部分。3、它是一门多学科的综合应用科学。五、行政管理的含义是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。六、行政管理学产生于19世纪末20世纪初。威尔逊在1887年发表的行政研究一文,威尔逊因此成为行政管理学的创始人。七、行政管理的三个特点1、行政管理的主体是政府行政机关。2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务。3、行政管理必须依法进行,是一种执法活动或执行政策的活动。八、行政管理学的多学科综合应用科学的性质。1、行政管理学所研究的对象是政府的行政管理。2、就行政管理学与经济学的关系而言,行政管理学的研究也离不开经济学的指导。3、就行政管理学与社会学的关系而言,行政管理学的研究也离不开社会学的指导。4、就行政管理学与法学的关系而言,两者也存在着密不可分的关系。依法行政是现代行政管理的本质要求。第二节行政管理学的产生与发展一、西方行政管理学在19世纪末20世纪初产生并不是偶然的,而是有其历史的必然性。1、从理论上看,西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果,也是西方管理学兴起的理论产物。2、从实践上看,行政学从政治学中分离出来,是行政实践从政治实践中分离的结果;同时,行政管理学的迅速崛起,也是由于西方行政实践发展的需要。3、理论形态更加完善,各个学派的理论家纷纷建立了自己相对完整的行政管理学理论。二、西方行政管理学发展的三个阶段及其具有代表性的主要学派1、19世纪未20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表。2、20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表。3、20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表。三、古典学派行政管理学理论成就的重要意义。1、古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例,而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系,对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用。2、古典学派将研究重点放在组织管理问题上,提出了比较系统的古典组织理论体系。2/303、明确提出了行政管理的几个基本原则,即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则和系统计划原则,这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。四、20世纪4070年代行政管理学的特点。1、呈现出学派众多、理论繁荣的局面;2、理论基础开始发生了变化,由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础,行为科学、系统理论、决策科学、管理科学、经济学等成为行政管理学的重要的研究基础;五、行政管理学在中国的发展1、19世纪未20世纪初行政管理学在中国的传播。2、20世纪3040年代中国行政管理实践与理论研究状况。3、20世纪80年代以经济建设为中心行政管理学在中国恢复和发展。第三节研究和学习行政管理学的方法与意义一、研究和学习行政管理学的方法根本方法理论联系实践;具体方法规范方法、经验方法、案例方法、比较方法。二、研究和学习行政管理学的理论意义和实践意义。理论意义有助于我们了解行政管理的基本规律,为我国行政管理的科学化提供理论依据。实践意义1、有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式,为我国行政管理改革和发展指明方向。2、有助于提高我国公务员素质,进而提高我国行政管理的整体水平。3、有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平,促进企事业单位与政府的良好合作,同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平。第二章行政环境第一节行政环境的特点与类型一、环境的含义环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素的集合。“边界”是系统、环境这两个基本概念得以产生的理论前提,边界的有无渗透性是判别封闭与开放组织理论的重要标志。二、行政环境的含义(内涵)所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的,能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。具体地说,内涵有1、行政环境是针对具体行政系统而存在的。2、行政环境通过边界与行政系统相区分。3、行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响。4、行政环境因素既包括有形的事物,也包括无形的情势。三、行政环境的基本属性1、复杂性。2、相关性与综合性。3、层次性。4、动态性。四、行政环境的类型1、以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准,可划分自然行政环境与人造行政环境。2、根据对特定行政系统的作用与影响层次,可划分宏观、中观与微观行政环境。3、以行政区划或者说一国政府的管辖区域为标准,可划分国际环境与国内环境。五、雷格斯行政生态学模式理论的基本内容产生于20世纪3060年代,雷格斯的行政生态学模式理论认为,当今各国社会有三种存在形态,即农业社会、工业社会以及处于二者之间的一个“中间的”或可称之为“过渡型”社会形态。并逐渐提出了一套较为系统的行政理论模型,也就是著名的“融合棱柱衍射”的行政模型。首先是农业社会的行政模式,被称为融合型行政模式。其次是工业社会的行政模式,被称为衍射型行政模式。再次是过渡型社会的行政模式,即所谓的棱柱型行政模式。3/30第二节经济环境及其对行政管理的影响一、经济环境能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称,是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。二、经济环境四要素对行政管理系统的影响。1、经济力量。一方面,由于特定社会的经济力量直接决定着该社会的社会生产力发展水平,从而也决定着其社会经济发展阶段。另一方面,经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量,这也就意味着,它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量,决定着该系统可能的职能与组织规模。2、社会经济结构。首先,社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成,即生产资料归谁所有、不同人群在生产过程中的地位以及产品如何分配等问题。其次,社会经济结构还直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选择。最后,社会经济结构还包含有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素。3、经济体制。一方面,有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的结果,或者说是通过特定行政体制予以实现的;另一方面,当今各国无论何种经济体制,都要依赖于一定的行政机制才能有效运行。4、科技发展水平。首先,行政系统运转的协调,行政效率的提高,不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障,也离不开高效技术系统的支持。其次,科学技术的不断进步,也会对行政系统结构产生巨大冲击。最后,这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响,产生相适应的以及分权化为取向的变革。三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响。1、传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响。这主要表现在四个方面第一,较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存,呈现出强烈的二元经济结构特征。第二,国民经济各项总量指标取得了长足的进展,但各种人均经济指标却很低。第三,我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系,全国各个地区、部门的经济有了长足的发展,社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。第四,科技发展水平也相当不平衡。2、公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响。3、受限市场模式及其对行政管理的影响。第三节政治环境及其对行政管理的影响一、政治环境政治环境是指处于行政系统边界之外,能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。二、广义与狭义的行政政治环境。二者的区别主要在于是否要把法律制度包含在内。持狭义政治环境观的学者直接把法律作为一个独立的行政系统环境因素来分析。而持广义政治环境观的学者则明确提出,行政系统的政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。三、政治环境三要素对行政管理的影响。1、国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响。国家政权组织形式是国家权力的排列组合方式,具体而言就是国家权力在政府横向各部门及纵向各层级政府间具体划分方式、互相关系及其制度体现。行政管理活动是国家公共权力活动之一,行政系统的存在、运行与发展总是围绕公共行政权力的行使这项基本国家职能展开的。作为国家权力配置方式及其制度体现的国家政权组织形式,直接决定着行政系统在整个国家公共权力体系中的地位。它在根本上从宪政制度层次决定着行政系统的基本结构、功能、运行程序及规则,以及它与其它公共权力主体间的互动关系。政权组织形式不同的国家,行政系统4/30权力来源、行使方式及其在整个国家政治生活中的地位存在着很大的差异。2、政党制度及其对行政管理的影响。①、是通过自身的利益表达与利益综合功能,为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息,为行政系统的决策与管理活动提供依据。②、是运用自身所具有的政治社会化功能,在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁,及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方,这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。③、政党的执政功能,也就是通过成为执政党,从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。3、社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响。雷格斯认为,社会组织分为两类一类是基于血缘关系而结成的自然团体,如家庭、家族;另一类是以利益关系为纽带而结成的人为团体,统称为社会团体(社团)。社会团体对行政系统的影响作用主要表现在第一,社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。第二,社会团体不仅扩大了行政系统的效能,而且也塑造着行政系统本身,决定着行政运行程序与规则。社会流通性实际上就是一个社会政治生活民主化程度的代名词。四、我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响。1、中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响。①直接影响是指中国共产党作为执政党,通过建立与各级政府直接相对应的,严密的层级节制型组织系统直接对行政系统的组织、认识、行政活动。直接领导行政决策的制定实施监督与控制的全过程②间接影响则是指中国共产党通过国际各种国家权利组织与政治机构来影响行政系统的组织及运行过程。2、人民代表大会制度及其对行政管理的影响。①人民代表大会制度是我国政权组织形式,是我国的根本政治制度,是我国国家权力机关,国家行政机关与司法机关都由人大产生,受它监督,对它负责。②因此,从制度层次来看,各级人大机关和司法机关直接构成行政系统的重要环境制约因素。3、迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响。①二十余年来随着人们经济文化生活水平的提高,党和政府对社会管制的放松,社会公众的自我意识和社会责任感增强,人们也逐渐意识到为保护自身利益而成立各种共同利益团体的必要性和可能性。②由社会公众为其共同利益而组成的各种社会团体,很快得到了社会的认同并得到了迅猛的发展,它的目的正是想引起某些部门的注意,这表明现代意义的社会团体已经对我国行政系统产生影响。第四节文化环境及其对行政管理的影响一、行政文化社会成员有关行政系统的一切社会心理活动的总和。二、行政文化环境的组成及其对行政管理的影响①行政价值文化对行政管理的影响解释公共行政系统在特定环境中的存在价值;②行政功能文化对行政管理的影响行政功能结构观的形成既会对特定功能结构的公共行政系统起着精神支持与维护作用,又是新型功能结构模式得以建立与存在的思想前提;③行政运行文化对行政管理的影响使公共行政行为更为周密、科学、规范、稳定;④行政公共关系文化对行政管理的影响在与现行公共行政系统的内在属性相适应时起到巩固和维护作用,在其它情况下,它本身会发生本质上的变更。三、在行政功能文化方面有哪两种代表性的文化观念①全能普化型行政功能文化和有限分工型行政功能文化。全能普化型行政功能文化有两层含义其一,政府是全能的,政府有能力也有责任总揽所有社会事务。其二,政府机关也是全能的,或者说是功能普化的。②有限公工型行政功能文化认为,政府只是社会分工中的一个部门,因而其功能是有限的;同时政府中的各个5/30部门、每个人员也不是全能的,只能行使特定的权力,承担特定的责任。四、我国现行行政文化环境对行政管理的影响。1、管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响服务向型行政文化的萌芽、成长要求行政组织以提供公共产品服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。它的兴起,将对在管制型行政文化观念下建立起来的现行行政体制产生巨大冲击,要求行政系统在功能、结构、运行程序与规则等各个方面做出相适应的变革。2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响。在经过长达几十年的经济与社会发展过程之后,而且还朝着日益细分与专业化的方向发展,相应的,有限分工型行政功能文化,也就是有限政府观与专业化倾向日益在现行行政文化体系中越来越占着主导地位。这必定要求我国行政系统结构,尤其是其功能与组织结构进行相适应的变革与调整。3、自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响。我国改革开放前,占主流的行政运行文化模式基本上是自律本位模式。改革开放以来,我国法律本位型行政文化正在逐渐形成。十五大提出的建立社会主义法治国家这一宏伟蓝图,便是法律本位观逐渐在新的历史时期取得主导地位的有力明证。这种新型行政认知与价值取向模式的产生与形成,既是我国现行行政组织实现法制化的理念前提,也是我国行政系统得以实现科学化、现代化的一个重要推动力量。4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响。依附服从型行政观是中国几千年封建官僚专制体制下的行政文化的一大特色。随着社会的逐渐开放与发展,人们的自主观念、权利意识、责任感与参于精神也日益增强,自主参于型行政公共关系文化将越来越在我国行政文化体系中占据主导地位。第三章行政权力第一节行政权力的产生及其来源一、权力在现实的社会关系中,权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量二、依据不同的标准,权力可划分为不同类型1、从权力特性,权力可分为本原性权力和从属性权力(也可称为主权权力和派生权力)2、从权力主体及目的,权力可分为公共权力和私人权力3、权力作用领域,权力可分为政治权力、经济权力、文化权力、社会权力等三、行政权力是一种公共性权力、从属性权力,也是一种政治权力,它是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织,为有效执行国家意志,依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量行政权力的内涵1、行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织2、行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织3、行政权力的目的是实现国家意志国家是阶级统治的工具,国家意志主要是统治阶级的意志,行政权力的本质是维护统治阶级的利益执行国家意志和实现公共利益,是行政权力的根本目标4、行政权力的重要基础是国家强制力四、行政权力起源于人类社会的组织分工,萌芽于原始社会的管理权行政权力作为一种国家权力,必须体现和执行国家统治者的意志五、行政权力发展的历史阶段1、传统行政权力传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力(特点)1、缺乏相应的行政体制;2、上下级之间等级制度不合理;3、没有基于契约自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则;4,行政6/30人员缺乏专门技术训练;5,行政人员薪金不采用固定的货币形式支付。2、现代行政权力(特点)A行政权力的自主性增强B行政权力为法理型权力六、行政权力根本来源人民群众行政权力具体来源强制力、诱导力、组织制度、信息、个人因素。第二节行政权力的特性及其价值取向一、行政权力的特性1、公共性行政权力存在于公共领域,以对公共事务的处理为内容,以实现公共利益为目标。其公共性计要体现在①行政权力的主体只能是公共机构,而不是个人或私人组织。②行政权力活动的领域是公共事务,不是私人领域。③行政权力的目的是为社会公共利益服务,而不是私人利益服务。2、执行性从法理上讲行政权力属于派生性权力,它必须执行赋予其权力的公民或国家民意代表机关的意志,使政治意志具体化并付诸有效实施。3、有限性指行政权力在各个方面都受到约束和限制。①行政权力作用范围是有限的。在社事务管理上,行政权力严格限定在公共领域,凡公民个人或私人组织无法承担的事情,政府才有资格去承担,行政权力存在的价值在于只做个人无法做到的事情。②行政权力行使方式是有限的,虽然任何权力都以暴力等强制力量为基础,但政府在对社会事务进行管理时,不能无节制的使用暴力或暴力威胁。行政权力方式的有限性还体现在为保障公民的权益不受行政权力的任意侵犯,必须在程序方面对行政权力进行限制,行政权力的行使必须严格遵循一定的程序,必须按照法律预设的方式、方法、步骤进行。③行政权力是受监督和制约的。历史实践证明,如果对权力不加以监督和约束,权力行使者很可能由社会公仆变成社会主人,行政权力很容易不恰当地侵犯公民权利。二、行政权力价值取向是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务,核心是回答行政权力的目的以及由目的制约的实现目标的手段问题。三、公共利益作为行政权力的价值取向的体现公共利益作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力动作上首先,行政权力出发点是基于公共利益考虑,是为了维护和促进公共利益。其次,行政权力体现服务行政的精神,行政权力动作过程就是公共利益服务的过程,行政权力主体与相对人的关系,从以前的“命令服从”关系,变为“服务受益”关系,政府社会创办的公共设施、公共福利、公共安全、公共生活等公益事业,都是直接为公众服务的,为他们创造一个舒适幸福的生活环境。再次,行政权力运作过程贯彻公平原则,行政权力的行使依法进行,在法律面前人人平等。最后行政权力活动强调公开性和透明度,行政权力不仅要为公众做好服务,而且要让其公众知道其服务情况。实行公开和透明行政,也有利于公众参与管理,加强公众对行政权力的监督,增强行政权力主体的责任感。四、行政责任指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务。五、行政权力与行政责任的关系行政权力是一种与行政责任相对应的权力,没有无行政责任的行政权力,也没有无行政权力的行政责任。行政责任是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务。它们之间存在着这种密切关系,表现在1、就行政责任的性质而言,由于行政权力的公共性,决定了行政责任是一种公共责任。2、就行政责任的产生而言,行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任。3、就行政责任的大小而言,行政责任是一种与行政权力相对等的责任。第三节中央政府与地方政府行政权力的关系一、国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型。根据国家整体与部分,即中央与地方国家机关权力分配形式而论,在当代有单一制国家和联邦制国家两种对应的形式。根据中央与地方分权程度,有政治性分权、行政性分权和行政权转让三种分权模式。从世界各国实践情况来看1、联邦制国家中央政府与地方政府权力关系。2、单一制国家中央政府与地方政府权力关系。7/30二、美国、德国、澳大利亚、巴西、印度是实行联邦制的主要国家,美国最为典型。英国、法国、日本等是实行单一制的主要国家。英国是单一制国家的典型。其方式包括立法控制、行政控制、财政控制。三、西方发达国家地方分权化的主要原因。1、地方分权是为了提高行政效率。2、地方分权是为了适应现代经济的发展。3、地方分权是为了适应政治民主化的需要。四、行政权力与行政责任的关系。行政权力是一种与行政责任相对应的权力,没有无行政责任的行政权力,也没有无行政权力的行政责任。行政责任是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务。它们之间存在着这种密切关系,表现在1、就行政责任的性质而言,由于行政权力的公共性,决定了行政责任是一种公共责任。2、就行政责任的产生而言,行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任。3、就行政责任的大小而言,行政责任是一种与行政权力相对等的责任。五、新中国成立以来我国中央政府与地方政府权力关系的演变。第一,改革开放之前中央政府与地方政府权力关系的演变1、中央政府与地方政府经济管理权力关系。2、中央与地方政府非经济管理权力关系。第二,改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变1、中央政府与地方政府经济管理权力关系。2、中央政府与地方政府非经济管理权力关系。六、联系实际分析重构成我国中央政府与地方政府权力关系的思路。根据我国国情,总结发达国家处理中央政府与地方政府关系的成功经验,在中国中央政府与地方政府关系改革的目标模式上,必须改变过去中央高度集权体制,建立中央集权与地方分权相结合的新型体制,形成一种职权明确、权责统一、协调制衡的法制化的关系模式,充分发挥中央和地方两个积极性,更好地促进市场经济体制的建立和完善,促进社会主义民主政治的发展。它们的关系具体内容包括1、以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围。2、实现中央与地方利益分配的合理化。3、实行地方分权和基层自治。4、健全和完善对地方权力的监督。第四章行政职能第一节行政职能的特点及其意义一、行政职能的含义行政职能是国家行政机关在一定时期内,根据社会需求,在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥功能作用。两种基本职能政治统治职能、社会管理职能。二、行政职能的特点1、执行性国家职能是由立法职能、行政职能、司法职能组成,相对于立法职能而言,行政职能表现为执行国家意志的管理方法方面的职能。2、整体性政府行政系统和行政行为不是孤立的,它是整个社会系统中的一个子系统,行政职能必需反映社会的需求,是整个社会职能系统的一部分。从国家机构系统来看,行政系统又是其中一个子系统。同时行政系统自身也是一个完整的体系,一个国家的行政职能内容涉及行政系统对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动。因此理解行政职能,既要从行政职能的各个部分去认识,更要从整体上进行把握,理清行政职能与外部环境之间、行政职能与国家立法与司法职能之间、行政职能各领域和各层次之间的相互关系,而不是把他们简单的割裂开来。3、多样性行政职能系统结构极为庞大和复杂。4、动态性行政职能的内容、范围及活动方式源于国家的性质和社会的需求、社会经济、政治和文化环境的改变行政职能也应作相应的调整。主要体现在(1)国家性质发生变化,必然引起行政职能的相应变化;(2)社会形式任务发生变化,行政职能的主次也一次发生相应转移;(3)随着社会环境和各种体制的改变,行政职能的某些具体功能会发生根本性变革;(4)随着科学技术的发展,人类社会日益丰富多彩,行政职能也会增加新的内容、方法和手段。8/30三、全国人大在2003年通过了行政许可法,并于2004年7月1日开始正式实施,这标志着我国政府行政职能转变的成果已经为法律所确认,政府行政职能的范围与方式已经纳入了法制化的轨道。四、研究行政职能的意义1、研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义行政职能反映国家行政管理活动的基本方向和实质内容,指明政府活动中基本的、主要的工作。2、研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义行政组织不是任意设立的,其确立的根本依据是行政职能。一方面,只有以职能为基础来认识行政机构,才能科学的确定行政机构的地位、作用及规模大小,才能合理的建立一个功能齐全、结构完备、运转协调的行政组织体系。另一方面,由于社会环境的变化,行政职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