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对我国生态补偿的立法构想对我国生态补偿的立法构想 -- 12 元

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经典文档学习资料应用方案对我国生态补偿的立法构想李爱年,刘旭芳湖南师范大学法学院,湖南长沙410081摘要分析了以往生态补偿的定义,并从法律的角度给出了生态补偿应有的涵义,即是指为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能,国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。回顾了我国有关生态补偿的政策与法律的规定,并探讨了其缺陷我国有关生态补偿的政策与法律虽然较多,规定得较早,但这些规定很不规范和系统,而且过于原则、缺乏可操作性,对负外部性行为的生态补偿存在政策与法律的缺位,即使是对正外部性行为也并非真正意义上的补偿,而只是一种补助或补贴。对我国生态补偿的立法构建提出了初步设想一要补偿政策应当法律化,使生态补偿成为一项名副其实的法律制度二要要构建合理的生态补偿法律体系。关键词法律涵义政策与法律立法构想中图分类号D912.6文献标识码A文章编号16722175(2006)010194041生态补偿的法律涵义我国环境保护法学研究领域对生态补偿的定义至今尚未统一。上个世纪90年代的研究文献中只见生态补偿费这一称谓。随着1998年森林生态效益补偿在法律上的确立,生态补偿一词频频出现。对生态补偿的定义也有多种如生态补偿是指通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源的目的。1生态补偿从狭义的角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。2生态补偿即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施,并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。3准确定义生态补偿的法律涵义必须从权利与义务的角度并结合生态补偿的目的、主体、依据、形式等来考虑。综观各说,笔者试从法律的角度把生态补偿定义为为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能,国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。从这个定义来看,(1)指出了生态补偿的目的是为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能。这个目的以可持续发展为导向,不但要对已有的生态之债进行偿还,也要对恢复后的生态功能进行维持,从长远来看还要不断对生态功能进行增强。事物总是发展的,生态功能中所含的良好生态服务,是随着经济社会发展和人们生活水平的不断提高而日益显现和丰富起来的,所以生态补偿的目的应以长远和发展的眼光来定义。(2)指出了生态补偿的主体和对象。在补偿法律关系中涉及两个法律主体,一个是补偿实施主体,一个是补偿接受主体,前者是义务主体,依照法律的规定承担补偿义务,后者是权利主体,有权依照法律的规定要求补偿主体进行补偿。对于负外部性行为,生态补偿的实施主体和接受主体分别是导致生态功能减损的自然资源开发利用者和国家,对于正外部性行为,生态补偿的实施主体是国家或生态服务功能受益者两种行为的补偿对象都是生态服务功能。(3)指出补偿的依据。对于负外部性行为的补偿依据是导致了生态功能的减损,对于正外部性行为的补偿依据是有目的的改善、维持或增强了生态系统的生态功能。按牛津法律大辞典对Recompense补偿报酬的解释如果仅从他人为自己之目的或利益所支出之中获得附带收益,则不存在补偿问题。说明对生态功能的改善、维持或增强是生产者在追求经济效益过程中附带的无意识的产物,要对其给予外在的补偿势必成了不劳而获了。因此对正外部性行为的补偿依据必须是以改善、维持或增强生态功能为目的。4指出了多样化的补偿形式。对于负外部性行为所引起的补偿形式是收费(税),对于正外部性行为所引起的补偿有经济(如金钱、实物等)和非经济(如技术、兴办企业、劳动力安置等)形式补偿。2我国有关生态补偿的政策与法律规定2.1我国有关生态补偿的政策与法律渊源及其现状经典文档学习资料应用方案首先,从政策层面来看,最早的生态补偿政策体现在防护林体系建设中。但此时的生态补偿政策可有可无,可多可少,随意性很大,补偿标准主要取决于参与者讨价还价的能力和决策者的意志。4自从利用经济手段调整经济、社会发展与生态保护关系的思想在1992年环发大会上被明确提出,生态补偿问题在我国开始得到认识。党中央国务院批转了外交部、国家环保局在关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策中所提出的各级政府应更多地运用经济手段来达到环境保护的目的。按照资源有偿使用的原则,要逐步开征资源利用补偿费,并开展对环境税的研究研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济核算体系,使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。随后,关于国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标纲要的报告、中国环境与发展十大对策等政策都有关于生态补偿的号召性规定。1996年8月的国务院关于环境保护若干问题的决定中指出,要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制,并规定了利用者补偿的生态补偿原则。2000年国务院颁布的生态环境保护纲要和2003年颁布的促进西部开发建设的重要政策文件都明确提出要建立我国的生态补偿机制。其次,从法律方面来看。我国早在上个世纪80年代颁布的森林法、草原法、渔业法、土地管理法就确立了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题。矿产资源法规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿办法。随后,野生动物保护法、水土保持法、自然保护区条例等都有关于生态补偿的零星规定。1998年4月29日,全国九届人大二次会议通过森林法修正案,新森林法第八条第二款规定国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。具体办法由国务院规定。这是第一次从法律上直接对生态补偿给予的原则性规定。随之新修订的土地管理法、森林法实施条例、防沙治沙法、新修订的草原法等关于生态补偿的内容逐渐丰富。2004年3月14日,修正后的宪法第10条规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实现征收或者征用并给予补偿。第13条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。宪法的这些新规定,第一次突出了公共利益与私人产权利益之间的协调,肯定了补偿机制在法律调整中的地位,强调了对私人合法财产的保护,强调了私人财产权利的不可侵犯性。对私人财产实施宪法保护以及对私人经济利益损失的经济补偿制度,同样适用于自然资源和环境保护领域。52.2对我国生态补偿的政策、法规问题分析从以上我国生态补偿的政策、法规来看,第一,到目前为止,我国对生态补偿规定很不规范和系统,有关生态补偿的精神和文字,只是零星地散布在不同的法律政策文件中,未形成完整的法律、政策文件。而且政策多于法律,政出多门,这很不利于我国生态补偿实践的进一步展开。另外,我国生态补偿的政策与法律只局限于对正外部性行为给予生态补偿,对负外部性行为尤其是环境污染所造成的生态功能减损需要补偿存在政策、法律缺位。第二,我国政策、法律规定的生态补偿并非真正的补偿,而只是一种补贴或补助。按牛津法律大辞典的解释Compensation补偿(1)付给受损害影响的人的一笔钱,如因他们的土地被强制征用,或在对土地进行改良之后而不得不放弃租赁权。法律在很多情况下做出了补偿的规定,如对承租人的妨碍,对承租人所做的改良,对强制性征购的补偿等6238Recompense补偿、报酬,按苏格兰法以无赠与意图之人所做的行为获益的人所负担的一种准合同之债,按其受益程度予以补偿行为人。如果仅从他人为自己之目的或利益所支出之中获得附带收益,则不存在补偿问题。6945补贴是指由政府与政府有密切关系的机构对生产厂商生产经营某种商品时所给予的一种现金补助,或通过财政、税收、金融等优惠措施给予的间接的物质支持。7按现代汉语词典指出,补贴是指(1)贴补(多指财政上的)。(2)贴补的费用。补助是指从经济上帮助(多指组织上对个人)补助费、实物补助。从以上解释可知,我国生态补偿的政策、法律规定实际上只是国家(或各级人民政府)对单位和个人从财政上对单位或个人给予补贴或补助,即属于典型的行政补偿。这样的补贴或补助模式很不适应我国社会主义市场经济体制的要求,也与生态环境的准公共物品性和非排他性的特点不符,同时也与我国现有的补偿实践相脱离。在社会主义市场经济条件下应明确规定生态服务功能的服务对象明确的,应由其受益者负责补偿服务对象不明确的,应由政府补偿,政府补偿的资金应由财政支出,财政不能负担时,国家允许建立生态补偿基金。这样一项生态补偿制度,而非全由国家包揽。第三,单就法律而言,我国生态补偿的精神散见于多个法律条文中,只有森林法明确规定了旨在生态补偿的法律条文,且所有生态补偿的法律规定过于原则,缺乏下位法的具体规定。如野生动物保护法第14条关于因保护国家和地方重点保护野经典文档学习资料应用方案生动物,造成农作物或者其他损失的,由当地政府给予补偿,补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定的规定很不科学和具有操作性。因为野生动物资源丰富的西部地区经济欠发达,地方政府难以承担较高的生态补偿费用。东部地区经济相对发达,但野生动物较少,发生的野生动物资源生态补偿费用极少,此种规定不合理,缺乏可行性,法律实施的实际效果很不理想。而且各地制定的补偿标准不统一,有的地方还尚未制定补偿办法。83对我国生态补偿的立法构想3.1生态补偿政策应当法律化生态补偿实质上是一种利益协调,也是一种矛盾协调。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。与利益协调的经济协调和观念协调不同,利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调,是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看,利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的,利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中,法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调,可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性,从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。5强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性,对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。然而,我国生态补偿规定大多是政策层面的,而且政出多门,未形成完整统一的向社会公布的政策文件,这给生态补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。实践证明有必要及时将其上升为法律规范,补偿政策法律化使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。3.2构建合理的生态补偿法律体系我国有关生态补偿的法律体系缺乏内在的协调性和合理性,内容上也很不完善等诸多瑕疵,因此需要从以下几个方面重构和完善。首先,确立生态补偿的宪法地位。宪法是我国的根本大法,而生态补偿是推进可持续发展的重要举措,所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格的界定。我国现行宪法第9条规定矿床、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有,即全民所有由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。这意味着在我国生态环境是整个社会的财富,它在本质上不属于单一的个人或某个团体,是公共财产。这就在实践中因种种说不清道不明的关系往往使生态环境的权利和义务失却主体.生态环境所有权的虚化现象在我国是一个普遍存在的客观事实。所有权的虚化直接导致产权的模糊。9所以,建议对这些国家和集体所有的自然资源应在原所有权不变的前提下,应当尽可能的分散自然资源的经营权和管理权,将因生态保护所得的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者,并建立起责权利相协调的竞争和激励机制。其次,制定或完善我国的环境保护法。修改现有的环境保护基本法,在环境保护基本法中把可持续发展战略确立为环境立法的指导思想,并以此为指导,重新审视我国环境保护法律法规。把自然资源有偿使用的原则和生态效益补偿制度确立为我国环境保护的基本原则和基本制度,将生态环境补偿制度上升为环境保护法基本制度的范畴,使国家生态环境补偿机制法制化。这不仅是理论上的科学论断,也是实践中的客观要求。生态环境补偿制度符合基本制度的普遍适用性10且对原有法律法规中没有涉及的领域如运用市场机制解决环境问题等内容加以补充修改环境保护单行法,对森林法、草原法、野生动物保护法、水土保持法等已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化,使之具有可操作性和科学性。对其它资源保护和污染防治法增加生态补偿制度,尤其是生态补偿要融入环境影响评价法中,环境影响评价能解决和满足生态补偿融入环境保护实践所需各种条件,又具备独特优势和便利。11修改某些环境保护标准,在对生态服务功能的指标、监测手段、计量技术、补偿标准等方面的研究取得进展,对生态服务功能损益的数量化标准较为统一后,修改环境保护标准中的某些环境质量标准和污染物排放标准,为生态补偿的顺利开展奠定坚实的技术基础颁布生态补偿条例,我国关于森林生态补偿的规定最为完备,建议在森林生态效益补偿补助资金试点工作的基础上由国务院发布生态补偿条例,使这一制度以国家行政法规的形式确定下来。在条例中可以对生态补偿的原则、目的、程序、途径、标准等以及补偿的主体、对象、范围、方式、法律责任等方面作出详细规定。再次,完善相关部门法。完善我国新刑法第六章第六节中有关破坏环境资源保护罪的规定。按生态补偿的要求,对刑法的立法完善,主要是完善其立法目的,要从保护生命、健康和财产安全转向包括生态系统的保护。新刑法虽然将环境犯罪独立出来进行规定,但生态保护的指导思想并没有贯彻始终,这明显地体现在环境犯罪的构成要件上。有些罪名注重保护的是人身和财产,对生态利益的损失没有纳入考虑的范围。如刑法第338条重大环境污染事故罪规定违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性废物,含传染病经典文档学习资料应用方案病原体的废物,有毒物质或者其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的,处三年以下有期徒刑按犯罪的构成要件,构成该罪的客观方面的必要条件是严重的危害后果,表现为公私财产的重大损失或者人身伤亡的严重后果,即该罪的结果要件只是人身和财产。这一规定反过来说明若没有人身伤亡和财产重大损失,即使造成了重大环境污染也不构成重大环境污染事故罪。这与该罪设立的目的是为了保护公民的环境权益,包括清洁、舒适的环境权益和合理开发利用并可持续发展的环境资源保护权益等相违背的。还有一些罪名如非法处置进口固体废物罪、擅自进口固体废物罪、盗伐、滥伐林木罪等环境犯罪的规定也有类似的问题。所以对刑法主要是修改其立法目的。对于民法,其作为保护财产的基本法,应建立适应生态补偿的物权制度。建议在特殊的生态功能区(如我国西部地区)实行特殊的物权制度,特别是土地、草原、山林、水面的所有权和使用权制度。如延长森林和草原的承包期,将承包权物权化12等。参考文献1毛显强,钟瑜,张胜.生态补偿的理论探讨J.中国人口资源与环境,2002,12438-41.MAOXianqiang,ZHONGYu,ZHANGSheng.Conception,TheoryandMechanismofEcologicalcompensationJ.ChinaPopulation,ResourcesandEnvironment,2002,12438-41.2吕忠梅.超越与保守可持续发展视野下的环境法创新M.北京法律出版社,2003335.LUZhongmei.SurpassandKeepInnovationsoftheEnvironmentalLawundertheSustainableDevelopmentM.BeijingLawPress,2003335.3杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题J.现代法学,2005,273186-191.DUQun.AnAnalysisonLegalComponentsofitandMainIssuesofEcologicalCompensationoverNaturalResourcesandEnvironmentalLegislationinPrcJ.ModernLawScience,2005,273186-197.4李明阳,郑阿宝.我国公益林生态效益补偿政策与法规问题探讨J.南京林业大学学报人文社会科学版,2003,3257-61.LIMingyang,ZhENGAbao.OnEcologicalBenefitCompensationandRegulationforPublicWelfareForestJ.JournalofNanjingForestryUniversityHumanitiesandSocialEdition,2003,3257-61.5孔凡斌,魏华.森林生态保护与效益补偿法律机制研究J.干旱区资源与环境,2004,185112-118.KONGFanbin,WEIHua.ForestEcologicalProtectionandLegalMechanismforBenefitCompensationJ.JournalofAridResourcesandEnvironment,2002,185112-118.6DAVIDMW.牛津法律大辞典M.李双元,等,译.北京法律出版社,2003.DAVIDMWALKER/WRITER,TheOxfordCompaniontoLawM.LiShuangyuanandothers/Translater.BeijingLawPress,2003.7中华法学大辞典编委会.中华法学大辞典M.北京中国检查出版社,200335.ChineseLawBigDictionaryEditCommittee.ChineseLawBigDictionaryM.BeijingChineseInspectPress,200335.8曹明德,王良海.对修改我国野生动物保护法的几点思考兼论野生动物资源生态补偿机制J.法律适用,2004,2241128-31.CAOMingde,WANGLianghai.SomeThoughtsontheRevisionoftheWildlifeProtectionLawandConcurrentlyTalksabouttheEcologicalCompensationMechanismofWildlifeResourceJ.ThelawApply,2004,221128-31.9麻朝晖.可持续发展经济中的生态环境补偿机制建设思考J.求索,2003116-18.MAZhaohui.ThoughtsontheEcologicalEnvironmentCompensationMechanismBuiltinSustainableDevelopmentEconomyJ.Seek,2003116-18.10尤晓娜,刘广明.建立生态环境补偿法律机制J.经济论坛,200421124-125.YOUXiaona,LIUGuangming.BuiltonEcologicalEnvironmentCompensationLegalMechanismJ.TheEconomicForum,200421124-125.11邓家荣,洪尚群,施顺生.生态补偿应融入环境影响评价中J.云南环境科学,2001,2021-3.DENGJiarong,HONGShangqun,SHIShunsheng.EcologicalCompensationinEnvironmentAssessmentJ.YunnanEnvironmentalScience,2001,2021-3.12应飞虎.我国西部环境问题研究J.法学评论,2001462-66.YINGFeihu.StudyonOurCountrysEnvironmentalProblemintheWestJ.LawScienceComment,2001462-66.LegislativeideatotheecologicalcompensationinChinaLIAinian,LIUXufangLawScienceInstitute,HunanNormalUniversity,Changsha410081,ChinaAbstractLegalizationoftheecologicalcompensationisakeytothesuccessorfailureoftheecologicalcompensation.First,thistextanalysesthedefinitionofecologicalcompensationinthepastandprovidestheduemeaningoftheecologicalcompensationintermsoflaw,namelymeaninordertorenew,keepandstrengthentheecologicalfunctionoftheecosystem,thecountrycollectfeesorlevytaxesonthepersonwhohavemadetheecologicalfunctiondeteriorateinutilizingtheresourcesandcountryorecologicalbeneficiaryoffereconomicornoneconomiccompensationformtothespecialvictimswhohaveimproved,keptorstrengthenedtheecologicalservicefunction.Then,itreviewstheregulationaboutpolicyandlawofecologicalcompensationofourcountryandprobesintoitsdefectTherearealotofpolicyandlawaboutecologicalcompensationinChina,buttheseregulationsarenotasystem,tooprinciple,andcantbeoperated.Therearenotpolicyandlawontheecologicalcompensationofthenegativebehaviors.Itisnottherealcompensationevenonthepositivebehaviorandonlyakindofsubsidyorallowance.Finally,thelegislationtotheecologicalcompensationofourcountryshouldbestructuredandproposedtentatively.First,itshouldbelegaltocompensatethepolicyandmakeecologicalcompensationbecomeaqualifiedlegalsystem.Second,itstructurestherationalecologicalcompensationlegalsystem.Keywordlawconnotationpolicyandlawlegislativeidea
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vyyolyg827上传于2014-04-20

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